公共政策大學本科論文
公共政策大學本科論文
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公共政策大學本科論文篇1
淺析職業教育改革與發展的政策支持
改革開放三十多年來，中央政府先后出臺了一系列旨在推動職業教育發展的政策法規，取得了顯著成效。中央政府頒布職業教育政策表達出政府對職業教育的認可及重視。但是，考察職業教育的現實與政策的要求可以發現，實際情況與政策目標之間存在較大差距。職業院校依然面臨招生困難、生源質量不高、學生學習力低下、就業質量不容樂觀、社會認可度低等問題，存在明顯的“文本繁榮與實踐領域消沉并存”[1]現象。造成這種現象的原因頗多，但是，職業教育政策執行失效不能不說是其中的主要原因之一。因此，從執行效果的視角考察職業教育政策，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。
一、職業教育政策執行失效的主要表現
依據政策學原理，政策過程通常被劃分為政策的制定、執行、評估和反饋等四個環節。其中，政策執行是指在政策制定完成之后，將政策所規定的內容由預期變為現實的過程[2]，是“為了實現政策目標，把政策內容轉化為現實的動態優化過程”[3]。它是將文本形態的價值觀念付諸理性實踐的動態過程，達成預期目標是政策執行情況的檢驗標準。可見，政策執行雖然只是政策過程的一個環節，卻是將政策目標轉變為現實的唯一途徑，處在整個政策的中心。正因如此，政策執行一旦出現了問題，可能直接引發政策偏差乃至整個政策執行的失效。所謂政策執行失效，是政策執行者在執行政策過程中出現了與政策精神、目標和內容等不相符合的思想或行為而引發的背離政策本意的結果。由于政策執行在整個政策中的特殊地位，政策執行失效可能引發整個政策式微、無效或無能。因此，為了保證政策目標的實現，必須給政策執行以足夠重視。考諸歷史與現實，職業教育政策在執行中至少存在以下五種偏離政策本意的現象，直接影響到職業教育政策的預期目標。
其一，象征式執行。象征式執行是指執行主體在政策執行過程中僅做表面文章或宣傳報道，而缺乏具體行動的政策執行現象，其結果使得政策文本變為一紙空文而缺乏實質性的內容。典型事例是：早在2002年，國務院出臺的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》就明確要求，強化職業教育與勞動就業之間的聯系，“大力推行勞動預備制度，嚴格實施就業準入制度”，并要求“完善學歷證書，培訓證書和職業資格證書制度”。但是，在實際執行中，就業準入制度和職業資格證書制度顯然沒有得到執行，而是流于表面形式。這種情況的出現，既不利于職業院校學生就業，也制約了職業教育自身的健康發展。
其二，附加式執行。附加式執行是指執行人員擅自添加政策中調控對象、范圍、目標等方面的內容，通過增加某些文本條目以謀取不正當利益的政策執行現象。據媒體報道，職業院校找企業接受學生實習主要依靠交情和人際關系，學校在學生實習的崗位性質、工作環境、學生權益等方面的發言權十分有限。另一方面，職校學生在實習中普遍存在“同工不同酬”問題，企業對職校學生的勞動強度和質量要求與正式工一樣，但在報酬、福利待遇等方面卻與正式工相差甚遠。大部分企業只是把學生當作廉價勞動力使用，不愿意承擔培養學生的責任，部分企業還存在增設硬性條件限制職校學生入職等問題[5]。甚至出現學校與企業聯手榨取學生利益，將學生當作廉價勞動力的現象[6]。
其三，抵制式執行。抵制式執行是指執行主體無視政策的目標指向與具體內容，在政策明令禁止情況下依然冒險執行的政策現象。例如，在2004年、2005年、2011年，教育部的政策文件反復強調中等職業學校不能以升格為高等職業院校或并入高等學校為目的，規定專科層次的職業院校不并入或不升格為本科高等學校。但是，在實際運行中，一直存在中職學校升格為高職學校或者高職學校升格為本科高等學校的現象[7]。這種違背政策規定的做法，一方面襯托出行為主體對政策的無視，另一方面反映出職業教育政策在執行中面臨著利益群體較為強勁的對峙狀況。
其四，歪曲式執行。歪曲式執行是指執行人員打著貫徹落實國家政策的旗號，但在實際執行中偷梁換柱，違背政策制訂和出臺初衷的執行現象。其典型事例是，在執行建設“雙師型”教師隊伍政策方案中，有相當數量的高職院校在教師招聘中傾向于碩士、博士等高學歷高層次人才，造成學歷攀比現象，結果使得“雙師型”教師建設成為提升高職院校教師學歷水平的政策。另外，職校學生的實習環節本是職業教育不可或缺的教學環節，是連接學校和企業的紐帶，然而，在職校學生實習過程中，企業以實習之名濫用學生工，要求他們在生產流水線上進行高強度、超時限的勞動，侵犯了職校生的合法權益及其受教育機會[8]。以上兩種現象都說明政策在實際執行中出現不同程度的異化，偏離了政策本意。
其五，機械式執行。機械式執行是指執行者無視地方實際情況，對相關問題未能因時因地進行具體分析，盲目、機械執行政策的現象。例如，被職教界人士廣為推崇的“訂單式”人才培養，是指職業院校和企業通過合作對人才實施聯合培養，經過雙方培養的人才到合作企業頂崗實習直至就業。然而，據媒體報道，校企聯合培養政策在實際執行中變成了“勞動力供應中介”，廉價學生工成為彌補企業“用工荒”的一種措施[9]。地方政府要求職校學生到合作企業實習的政策，將數量龐大的職校學生變為廉價勞動力，職校學生成了企業降低勞動力成本、政府增加財政收入的手段，這種機械式執行使得職業教育的弱勢地位進一步加劇。
上述問題的存在，既影響到職業教育政策的權威性，又影響到職業教育的實踐發展，進而影響到民眾對職業教育的態度。首先，對政策本身而言，執行失效意味著政策變為一紙空文，削弱了政策本身的權威性和政府的信譽，容易造成民眾對政策執行的不信任、懷疑甚至敷衍等態度。其次，職業教育政策執行不到位，對職業院校、合作企業、職校學生、社會團體等利益相關者沒有發揮出政策的規范、調整和監督等作用，可能造成職業教育發展中面臨的問題得不到有效解決，挫傷其持續健康發展的動力。最后，職業教育在民眾心目中的地位本來就不高，政策執行不力會加劇這種狀況。現階段，中央政府出臺了系列旨在推動職業教育發展的政策，將職業教育重新納入公眾視野，希望廣泛動員社會力量支持職業教育發展。但是，失效的政策執行，可能導致民眾對職業教育依然持悲觀態度，不利于職業教育的健康持續發展。
二、職業教育政策執行失效的成因分析
職業教育政策在執行過程中存在以上失效現象，凸顯出職業教育政策的執行難。何以在中央政府大力倡導、地方政府積極配合的情況下，職業教育政策依然難以得到有效執行、職業教育依然處于比較尷尬的地位、甚至涉及職業教育健康發展所需的生源也成問題?出現這些問題，既有政策本身不完善、政策執行環境復雜以及監督不到位的原因，更有執行主體間存在利益沖突和政策執行者對職業教育政策價值認同度低的原因。
(一)政策文本的缺陷
美國學者安德森將政策問題定義為“引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或環境，并為此尋求援助和補償的活動”[10]。這意味著政策制定是一項十分專業的科學實踐活動，其自身的科學性和合理性是有效執行的前提條件和基礎。因為，只有科學的、合理的職業教育政策才可能產生預期結果，如果政策本身存在問題，結果則很難預料。
首先，職業教育政策的制定要嚴格遵守相應原則和程序。政策文本內容的編寫要符合邏輯一致性原則，政策最終確立要堅持程序正義性原則，包括過程正義和結果正義。法定程序無疑是政策制定要首先遵守的。但是，1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》雖然開啟了職業教育法制化的道路，對我國職業教育的改革與發展起到保駕護航的作用。但是，該法明顯存在一些不足之處。它主要是一部規范學校職業教育的法律，企業并未被賦予教育機構的地位，行業企業只是作為職業教育的參與者而非實際的辦學主體[11]。因此，據此制定的政策，也多為職業學校教育政策，忽視了企業在職業教育發展中的作用和地位。同時，在職業教育政策制定環節，缺乏程序正義和相應的制度設計，一些職業教育政策的出臺并沒有嚴格遵循法定程序路徑，一定程度上導致政策結果的正義性受到質疑。劉新學等人(2015)針對職業教育政策執行情況進行了問卷調查，結果發現執行失效與政策自身的不完善之間存在因果關聯。
其次，職業教育政策的制定主要考慮經濟效益，以是否適應經濟發展需要作為價值取向，強調工具理性而忽視對人的全面發展的價值考量。多數職業院校在辦學過程中，主要關注自身的發展規模和速度，對學生素質的培養缺乏深入思考和長遠規劃。人文教育與專業技術教育出現嚴重分離，強調的是“制器”而非“育人”[13]。在政策執行中，“以人為本”的價值理念被壓制，政策的價值理性缺失。在辦學理念、培養目標和價值取向等方面出現嚴重偏差，諸如過多強調崗位技能的精通與熟練，輕視學生全面素質尤其是職業人文素質的培育，功利性過強，等等，都可從政策文本中覓到蹤跡。加之，由于我國職業教育深陷社會地位低、辦學成本高、教育對象多是社會弱勢群體等現實困境，職業教育政策的工具理性取向強化了這種觀念，結果影響到政策執行的效果。
(二)執行者綜合素質及其對政策價值認同度較低
政策執行效果不僅取決于政策文本質量，還有賴于執行者自身素質。職業教育政策執行是將理論知識和社會實踐相結合的重要環節，要求執行者不僅要有基本的教育學科和政策學科等理論知識、豐富的實際工作經驗，還要具備合理的價值取向，這種價值取向要與職業教育政策價值相吻合。然而，職業教育政策執行主體還存在諸多問題，部分執行人員在沒有充分理解甚至在曲解職業教育政策基本精神和實質內涵的情況下盲目執行，背離了政策初衷。例如，職業教育資助貧困生制度體現了教育公平理念，對于提高職業教育自身吸引力以及消除貧困具有積極作用。但是，在實際執行中卻演變成某些職業院校的生財之道，部分學校在得到國家資助之后并沒有發放給學生，甚至出現虛報學生規模、假冒學生名義騙取國家資助的行為[14]。
執行主體對政策價值是否認同會影響和制約其執行的力度和效果。職業教育政策執行主體在認識上對政策內容是否贊同，情感上對政策目標是否擁護，如何看待職業教育政策的價值取向，以及如何看待執行中的利益和分配給自身造成的影響，等等，都會對政策執行產生影響。正如有學者所言：“執行者對政策的認同，對政策執行水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在”[15]。在政策執行過程中，如果執行主體缺乏對職業教育政策價值的認同，便會在政策執行中帶有主觀隨意性、片面性、盲目性，甚至出現偏離政策預定目標的現象。例如，職業院校招生指標完成情況成為政績考核的一個重要依據，地方政府將招生指標層層分解，職校校長和老師成了最后的執行者，一度演變為“招生大戰”。這種用行政手段或者經濟手段強制教師去完成指標的做法，無疑是對政策的扭曲。
(三)執行環境的復雜性
作為教育政策的重要構成部分，職業教育政策在教育活動領域影響著公眾利益。職業教育政策執行作為職業教育政策運行過程中的關鍵環節，面臨著復雜的執行環境。職業教育政策所處的外在環境的復雜性，影響和制約著職業教育政策的執行效果。
首先，就政策環境而言，國家出臺了一系列旨在促進職業教育發展的政策文本①。中央政府的政策文本表達出對職業教育的重視和政策支持。然而，政府頒布的職業教育政策文件中，對同類問題的反復強調，則顯示出政策執行力的不足。例如，1996年的《中華人民共和國職業教育法》就提出：“政府主管部門、行業組織應當舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。”這一法律規定隨后多次出現在政府頒布的政策文本中②。政策文本不斷出現重復內容，不僅反映出政策執行不力的現實，同時說明政策執行環境的復雜性，影響到政策的有效執行。職業教育利益相關主體的多元與復雜，使得政策執行環境更為復雜。
其次，就市場環境而言，正規的學校學歷教育與非正規的企業職業技術培訓相互對立的思維定式，割裂了學校與企業、教育與職業的內在聯系。在辦學過程中，學校本位的職業教育得到較為充分的關注，而企業在職業教育中的作用與地位顯然沒有得到應有的重視，導致職業教育的類型單一和同質化。同時，職業教育培養的技術技能型人才，在我國社會階層中一般多處于社會中下層，絕大多數職校畢業生成為薪酬和待遇較低的藍領。《當代中國社會階層研究報告》中指出，職業院校畢業生僅處在第九層[16]，他們在工作環境、經濟收入、自身權益保障等方面相對處于弱勢地位，其結果使得職業教育政策執行中遇到一些障礙。
最后，就觀念環境而言，職業教育政策沒有達到預期執行目標，與我國歷史文化傳統長期形成的社會文化心理有關。以儒家文化為代表的中國傳統文化重倫理講禮儀，與職業教育重技術講應用的實踐價值觀存在著先天不適與沖突。在“道成而上，藝成而下”觀念支配下，職業教育通常被認為是二流教育，社會認可度低。社會大眾在觀念上輕視職業教育，不愿意選擇職業教育。這種傳統觀念的繼承性使得政策在執行中遇到較大阻力，出現大眾對職業教育相關政策不愿了解或者有意抵制等現象。
(四)政策監督機制的缺失性
職業教育政策執行是一項復雜的系統工程。它包括執行前對政策文本的深入學習和全面解讀，執行中相關部門人員的具體操作和第三方監督評估，以及執行結束后對政策結果的考核和整體性評價。針對政策執行監督這一環節，孟德斯鳩曾在《論法的精神》中警示過權力對人的腐蝕性。他認為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止”[17]。這意味著必須采取實質性措施，來監督執行人員手中的權力。
目前，我國教育政策執行主體之外還不存在具有獨立監督權力的第三方機構。無論從內部還是外部監測主體看，執行監督主體各自的監督權限較為模糊，缺乏溝通協調，政策執行監督合力不足[18]。在政策執行過程中，“任何一個有效運轉的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”[19]。我國現行的公共政策執行機制主要是按照自上而下的執行模式實施，政策執行權力集中于中央和各級地方政府。這種以自上而下為主的政策執行模式使得行業企業、職業院校、社會團體等利益主體參與政策執行的制度化渠道較少且不夠暢通，政府與不同利益主體之間缺乏有效的良性互動。政策執行呈現出高度分化的科層結構[20]，該結構特征使得政策與科層組織之間容易產生摩擦，降低政策的執行力，導致政策執行失效。加之，我國職業教育的管理體制呈條塊分割式，不同部門以及同一部門內部各執行主體之間缺乏良好的溝通與協調機制[21]。這容易造成部門之間出現相互推諉、相互指責等混亂局面，給政策的有效執行帶來負面影響。與此同時，職業教育政策也一定程度上忽略了非政府組織機構、媒體、社會大眾等在政策執行中發揮的組織協調、輿論監督、反饋評估等作用。
(五)執行主體間的利益沖突
利益在政策執行中扮演著重要角色，是執行主體的內在驅動力。“政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統中，由政策主體依據自身利益的需求，對復雜的利益關系進行調整的過程”[22]。在政策執行中，不同主體基于追求自身利益最大化進行著互動博弈。他們在現實條件下進行各自的策略選擇，同時也會影響到其他利益主體的選擇行為與策略。
經濟學理論中的“經濟人假設”將人看作是有理性的利己主義者，認為個體總是盡可能地利用一切資源來追求自身利益或者效用最大化。與其他類型的教育政策相比，職業教育政策涉及的主體更多且利益關系更為復雜，其主要包括政府(中央和地方)、行業企業、職業院校、相關社會團體、職校學生及其家長等。當出現利益沖突時，不同主體就有可能采取不同手段來維護、補償或者擴大自身利益。因此，在利益分化的格局面前，如果各利益主體都從滿足自身需求、追求利益最大化的角度來選擇自己的行為策略，則非常容易導致職業教育政策執行失效現象的產生。執行中出現的象征敷衍、附加利用、殘損截留、替換歪曲、機械運動等失效現象正是不同執行主體在政策執行中對自身利益最大化追求的極端表現。
與此同時，在職業教育政策執行中，各利益主體的需求不同，政策的價值存在對于各主體的價值意義也會不同。以校企合作政策為例，2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》就明確提出，要建立“校企合作、工學結合”的現代職業教育體系。企業與職業院校的合作是基于對技術技能型人才的共同需求，但二者對培養不同層次的技術技能型人才的參與積極性和投入力度卻存在較大差異。張俊珍等人(2008)對企業參與校企合作教育動因進行了實證研究，調查結果發現企業參與合作教育的首要動因是獲得人力資源和科技資源，其次是短期利益，最后才是企業自身的長遠策略[23]。張利癢和楊希(2008)對全國范圍內114個企業參與校企合作的影響因素進行了實證研究，結果顯示：我國企業參與校企合作的積極性不高。同時，企業的規模、所有權結構、文化特征以及對新員工的入職培訓時間等因素對企業是否參與校企合作具有顯著影響[24]。因此，校企合作政策因利益相關主體的多樣化，致使職業教育政策在執行中面臨著多重挑戰。 職業教育政策本身的不完善、監督機制的缺失、執行環境的復雜與執行主體間的利益沖突、執行者綜合素質缺陷及其對政策價值認同不足等原因，是職業教育政策執行失效的主要原因。改變這種情況，需要綜合考慮各種因素及其關系，使職業教育政策本身以及職業教育現實得以健康發展。
三、提升職業教育政策執行效力的途徑
政策制定的意義在于得到有效執行。雖然追求政策目標的完全實現可能過于理想化，但執行中出現的種種失效現象阻礙了當前我國職業教育改革與發展進程，需要認真反思并加以應對。其中，提升職業教育政策的質量、完善政策執行的管理機制、充分發揮市場作用、明確利益相關方的權利與責任、強化政策執行主體的培訓，是提高職業教育政策執行力的有效途徑。
(一)協調價值理性與工具理性的關系：提升政策文本的質量
職業教育政策在價值取向上應超越單純促進經濟發展的功利性追求，要將人的全面發展的人文價值納入到職業教育目標建設中來。作為教育的一種，職業教育無論多么特殊，都需要符合教育的基本價值訴求，即培養全面發展的人，這是職業教育首先要予以重視的。在制定政策時，要將“完滿的職業人”[25]――真善美統一的完滿職業人格的職業人――作為培養目標，以價值理性為主導，實現價值理性與工具理性的協調統一。職業教育決不可僅僅局限于狹隘的技術技能訓練，還應注重其內在的價值理性，強化人文教育與職業教育的契合。在培養目標、專業設置、課程內容、教學安排等方面關注滿足人的精神需要和自我實現，立足于培養和諧發展的人。基于這一原則下的職業教育政策才符合教育的本意，才具有正當性、合法性與合理性。職業教育屬跨界教育，橫跨教育與職業、學校與企業、學習與工作等多個領域，培養的是復合型人才。職業教育政策的制定，首先必須打破在企業辦培訓或者在學校辦教育的傳統思維，實現企業與教育的深度結合，政策導向要有利于使學生養成既有人文情懷又有科學基礎、既有理論知識又有實際技能、既有知識儲備又有學習能力的“現代職業人”。在職業教育具體政策制定過程中，引入程序正義的概念，強調政策制定的程序正義性，強化過程正義和結果正義，從而使政策本身具有正當性、合法性、合理性，有利于職業教育實踐的展開。
(二)加強執行主體教育培養工作：尋求政策價值認同
執行主體是政策能否有效執行的關鍵性因素，執行主體的行為方式差異會產生不同的結果。在將政策文本轉化為實際行動的過程中，執行人員的素質結構、價值取向、情感態度、對政策的理解認同程度都會直接影響到政策執行效果。在職業教育政策執行過程中，由于對政策缺少價值認同，執行主體經常受利益驅動而出現“上有政策、下有對策”等導致政策失效的現象。當不同主體間產生利益沖突時，需要政策制定者進行適度干預，對政策執行主體進行教育培訓，達成對職業教育政策的價值共識，提升執行主體的政策價值認同感，在保證政策不被扭曲的前提下得以順利執行，進而實現預期的政策目標。
(三)充分發揮市場作用機制：構建良性政策支持環境
以職業院校為主體的辦學形態，已經無法滿足職業教育持續發展和經濟社會發展的要求。相對于學校本位的職業教育，企業為主體的職業培訓更符合職業教育的本質屬性，后者強調在工作場所中的工學結合、學以致用。因此，在職業教育政策設計和制定中，要引入市場機制，強化工作場所在培養職業人才中的作用，實現職業院校、行業企業、社會團體等多元主體辦學的社會支持體系，并使多個實施主體協同發力，形成職業教育政策執行的良好環境。信息時代，還需借助網絡等大眾媒體，對職業教育政策進行宣傳、評論、專題采訪，實現對社會公眾的輿論導向作用，提升民眾對職業教育政策的理解和認同程度，為政策的切實執行營造良好的輿論支持環境。
(四)搭建全方位監督體系：完善政策監督機制
目前，職業教育政策執行監控環節還比較薄弱，監控主體主要是利益相關者，缺乏獨立的第三方監督。加之，在行政化的管理體制下，對政策執行的監督與行政權力大小成正相關。因此，亟需建立和完善職業教育政策執行的監督機制，建立內外溝通、上下結合的監測體系。首先，完善政策監督體系，明確各監督機構的具體職責。通過過程參與性監督、效果跟蹤性監督等不同形式，對職業教育政策執行進行全方位的監督。其次，為保證政策執行的民主，可以充分發揮民間團體組織的監督作用，即建立獨立的第三方監督機制。例如，設立專門的民間監督機構，引入民間評估與反饋，讓公眾意見能夠通過合法、有效渠道反饋給政府的決策部門和職業教育政策的實施主體，為職業教育政策的目標群體提供能夠申訴和表達意愿的制度化途徑，緩解執行中的阻力和摩擦。同時，通過對職業教育政策執行過程的監督，提高職業教育政策的透明度和有效性，并及時、準確反饋執行中的失效現象，保證政策不被扭曲執行。
(五)明確各利益主體的權責：實現互利共贏
職業教育改革與發展不僅涉及學生、家長和學校的利益，還涉及政府、行業企業、社會團體的利益。因此，需要準確定位各利益主體及其對發展職業教育的權利和義務，協調各方利益關系，讓不同利益主體扮演好各自角色，有利于實現互利共贏，才能取得預期成效。職業教育政策首先體現的是國家意志，需要由政府主導方向;職業教育政策的有效執行，需要行業企業積極參與，企業不僅可以興辦職業教育，還可以通過與職業院校合作，改進職業學校人才培養的途徑和質量。當然，職業院校的教育要取得成效，需要主動執行職業教育政策，并積極與企業聯系，實現合作辦學。因為，職業教育的跨界特性決定了任何單一主體都無法勝任職業教育的健康發展需求。只有各個利益主體間相互配合，才可能互惠互利，實現多贏局面。
職業教育改革與發展需要諸多社會條件的支持，職業教育政策無疑是眾多支持條件中帶有導向與規范作用的支持條件，具有總體規劃與宏觀指導的作用。從職業教育發展的規模、結構等這些可統計的數據指標來看，通過30年來的不斷改革，職業教育實現了跨越式發展，取得了一些成就。但是，從價值取向、功能定位、運行機制、質量提升等深層次結構來看，職業教育改革的成效與社會發展之間還有較大差距，難以滿足社會經濟的發展需要。在“大眾創新，萬眾創業”的時代背景中，中央政府提出實施“中國制造2025”戰略，期望通過職業教育實現企業生產的升級換代，并以“中國制造2025”對接以“智能化”為特征的“德國工業4.0”。這種要求職業教育要有完善、可行的頂層設計方案，更要有將其順暢貫徹下去的具體措施。職業教育政策因其在職業教育發展中的特殊地位，尤其要發揮與政策功能相匹配的作用，從而使職業教育政策執行成為不可不關注的內容。 注釋：
①王迎和魏順平(2012)借助北大法律信息網對中央和部分地方政府(1997-2011)發布的政策文件進行系統定量分析，從宏觀上把握我國職業教育政策的一些基本特點，其研究結果表明政策文本呈逐年上升趨勢。見王迎，魏順平.近十五年我國職業教育政策文本計量分析研究[J].中國職業技術教育，2012(12).
②例如：2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中提出，“形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”;2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》中提出，要繼續完善“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”;2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》中提出，“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制……鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校”。這種針對同一問題連續出臺政策情況表明，政策執行的效果并不明顯。
公共政策大學本科論文篇2
淺論全球治理視角下的終身學習政策發展
二戰后，作為一種新的影響世界局勢和人類社會發展的重要力量，國際組織開始對世界政治、經濟、社會、文化等方面的發展施以作用、發揮影響。在推動世界教育的發展方面，國際組織的作用與影響在20世紀90年代開始進入高潮，其所倡導的一系列教育理念，如全民教育、全納教育、終身教育、終身學習、學習型社會等得到了全球眾多國家和地區的認可及采納，并轉化成了積極的國家意志、政策與實踐，對全球教育發展產生了深刻的影響。筆者旨在以終身學習政策為例，探討如下問題：終身學習政策如何成為全球公共教育政策?原因何在?形成機制如何?其與國際組織之間存在何種聯系?
一、分析框架：約翰?威爾斯?金登的
公共政策形成理論
約翰?威爾斯?金登(John Wells Kingdon)是美國著名的政策學家，他提出了公共政策形成理論，闡釋了政策成為公共政策的機理。他認為，一項政策之所以成為公共政策，主要在于該政策擁有了政策的“機會之窗”(Window of Opportunity)。
政策的“機會之窗”指的是與政策相關的三條溪流，即問題溪流(Problem Steam)、政策溪流(Policy Steam)、政治溪流(Political Steam)在某些時刻的匯合。問題溪流指的是引起權力集團及其周圍人們關注的各種問題及對其中重要問題的識別;政策溪流指的是政策共同體所提出的政策建議及對其中重要政策的選擇;政治溪流指的是利益集團的影響、公共輿論的變化等。一般而言，這三大溪流相互獨立，并且按照自己的動態特性和規則發展，但在某些關鍵的時刻，這三條溪流會匯合在一起。這時候，“機會之窗”開啟，政策得以成為公共政策。
將該理論與終身學習政策的發展演變相結合，可以發現：20世紀70-90年代，在全球層面，與終身學習政策相關的現實問題、終身學習政策的性質以及終身學習政策共同體的力量都在不斷發生著變化，最終結合并形成了終身學習政策的“機會之窗”。在此背景下，終身學習成為了一項全球公共教育政策。
二、研究發現
(一)20世紀70-90年代是終身學習政策全球化的關鍵時期
終身學習是20世紀最重要的國際教育理念之一。二戰后，世界范圍內同時發生了一系列變革，在科學和技術、經濟和政治、人口和社會機構方面，所有國家都經歷了異常迅速的環境變化[1]。這些新變化與舊教育體制的矛盾引發了世界教育危機。為解決該危機，1972年，聯合國教科文組織發布了《學會生存》報告，指出唯有學會發展、堅持終身學習才能適應現代社會的迅猛變化[2]。終身學習的理念由此被正式提出。該報告在出版兩年內相繼被譯成33種文字在世界各地出版發行，成為20世紀最有影響的教育著作[3]。但限于時代發展水平和理念的高度抽象化，終身學習并未由理念成功轉為實踐。20世紀90年代，科技的發展和社會的轉型將教育投資的必要性迅速凸顯。作為創造就業機會和推動經濟發展的工具，終身學習不再停留在理念層面，而是進入了世界各國教育發展的政策視野。20世紀90年代末期，隨著全球化的深入推進、科學技術的高速發展和知識經濟的迅速興起，人類的社會生產生活方式、各國的經濟社會發展進程被越來越快、越來越深刻地改變著。一個人要在21世紀生存、生存得更好，就必須終身學習[4]。只有終身學習，才能不斷更新觀念、知識和技能，才能適應變化、跟隨或是引領進程。在此背景下，構建終身學習體系和學習型社會成為國際社會的共識，成為世界各國教育改革與社會發展的重要戰略與發展目標[5]。由此可見，自20世紀70年代終身學習理念被提出，至20世紀90年代各國付諸政策實踐，該時期是終身學習政策得以成為全球公共教育政策的關鍵時期。
(二)時代轉型與知識經濟的到來所引發的新問題構成終身學習政策全球化的問題溪流
20世紀70-90年代，人類社會發生了快速且巨大的變化：一是工業經濟逐步向知識經濟轉變，如知識產業占國民經濟的比例不斷上升、知識勞動者占全國勞動力的比例不斷上升、知識和技術對經濟增長的貢獻度不斷上升等;二是工業社會逐步向知識社會轉變，表現在5個方面，即社會軸心的改變、社會空間的突破、社會觀念的創新、社會要求的提高、社會組織的改變。
該轉變給人類社會的政治、經濟、文化、教育等方面的發展帶來了機遇，也帶來了挑戰。第一，對經濟發展的機遇與挑戰。時代轉變促進了經濟增長方式、產業結構、資源配置方式的更好發展，但也擴大了不同國家、地區、群體之間的經濟差距。第二，對政治發展的機遇與挑戰。時代轉變促成了由武力轉為智力的良性國際競爭，但引發了國家政治統治的改變，權力階層不再僅限于資本擁有者，知識社會階層逐步崛起并日益成為政治領域的重要力量。第三，對文化發展的機遇與挑戰。時代轉變促進了文化領域的蓬勃發展，但也帶來了不同文化間的文化價值沖突。第四，對教育發展的機遇與挑戰。時代轉變推動了教育地位的上升，世界各國將與智力競爭緊密聯系的教育視為國家發展的重點領域，加大教育投入、擴張教育規模、提高教育質量、進行教育立法等，但也在一定程度上加劇了教育危機，世界范圍內已經出現舊教育制度難以適應新社會變化的教育危機。盡管各國進行了教育改革，但大多數改革的范圍和影響都是有局限性的[6]。至20世紀90年代初期，教育危機已十分嚴重，阻礙了各國在知識時代的發展。 可以說，在知識逐步成為個體、國家和社會發展的核心的過程中，終身學習對各國和國際社會在知識時代發展的重要性和必要性得以提升。
(三)政策的內涵、目的、價值取向的轉變構成終身學習政策全球化的政策溪流
20世紀70-90年代， 終身學習政策發生了本質的轉變。20世紀70年代初，人類社會開始由工業時代向知識時代轉變。許多國家發現其教育制度不能很好地應對其政治、經濟、文化、社會方面的迅速變化。為解決這一危機，國際組織提出了終身學習的理念。例如，聯合國教科文組織發布的《學會生存》、經合組織發布的《回歸教育：終身學習的一項策略》、歐洲委員會發布的《永續教育：一項整合教育政策的基礎》。這些報告的具體內容雖有所不同，但都強調教育和學校學習不應再被限制在青年時期，教育不能被教育組織所獨占[7]。然而，由于理念過于模糊和理想化，加上世界經濟危機的影響，終身學習理念并未轉化為全面實踐。直至20世紀90年代初，隨著知識時代的發展和知識社會的到來，對終身學習的倡議再次被提起。國際組織又一次成為推展終身學習的關鍵作用者，如歐盟發布的《教與學：邁向學習社會》、聯合國教科文組織發布的《學習：內在的財富》、經合組織發布的《全民終身學習》等。這些報告均圍繞學習，強調學習的終身性與全民性，以及全民終身學習在未來社會中的重要作用。與20世紀70年代的影響有所不同，終身學習這一次得到了眾多國家的推崇并由理念迅速轉化為實踐。
該時期終身學習政策的性質發生了如下轉變。第一，內涵從“教育”向“學習”轉變。20世紀70年代，政策的內涵以“教育”為主。終身教育、回歸教育、永續教育等用語體現出“教育”的核心地位;20世紀90年代，政策的內涵以“學習”為主，終身學習、全民終身學習、學習型社會等用語體現出“學習”的核心地位。第二，政策的目的從單一向多樣轉變。20世紀70年代，政策目的較為單一，主要強調對人的發展的意義;而20世紀90年代，政策目的較為多元，不僅強調對人的發展的意義，更強調對經濟建設、政治競爭、社會凝聚、文化繁榮等方面的意義。第三，政策的價值取向從單一向多樣轉變。20世紀70年代，政策的價值取向以價值理性為主，體現人文主義的哲學觀，以聯合國教科文組織所倡議的政策觀點為代表;20世紀90年代，政策的價值取向則表現為工具理性與價值理性共存，體現出人文主義、工具主義并存的哲學觀，以經合組織、聯合國教科文組織所倡議的政策觀點為代表。
經歷性質轉變后，相較于20世紀70年代，20世紀90年代的終身學習政策在影響范圍、內容和程度方面均取得了巨大的發展。終身學習政策進而成為國際社會在知識時代發展的一項重要政策。
(四)政策共同體的迅速發展構成終身學習政策全球化的政治溪流
在終身學習政策的政策共同體中，國際組織是政策共同體中最為重要的力量之一。這是因為“雖然國家關注和發展終身教育和終身學習，但推展終身學習的主要權力基礎卻是一些國際組織，如經合組織、聯合國教科文組織、歐盟等”。[8]
20世紀70-90年代，國際組織從世界政治舞臺的邊緣走向中心，體現為以下方面。第一，國際組織數量和規模急劇擴大。國際組織的總體數量和規模呈現爆發性擴張的態勢。20世紀80-90年代，據國際協會聯盟(Union of International Associations)統計，這十年間國際組織的總數增長了12383個，相當于此前一個世紀國際組織數目的總和[9]。國際組織的個體規模也急速擴大，成員國數量大幅增加。經合組織的成員國從1970年的22個增長到1996年的29個，成員國的地域從歐洲和美洲地區擴展到亞洲、澳洲、歐洲和美洲地區[10]。第二，國際組織職能的豐富與深化。以歐盟為例，20世紀70年代，歐盟仍稱為歐洲共同體，是一個以經濟職能為主要職能的國際組織。1993年，歐共體正式更名為歐盟，其后開始擴展其在政治、社會等方面的職能，逐步在成員國內采用共同的貨幣，以及共同的貿易政策、外交政策和安全政策，在內政、司法、教育等許多方面實現了成員國間的互通與交流。
至20世紀90年代，國際組織在推動世界有序發展方面更為重要，加深了國際社會的相互理解，其對國際社會尤其是國家決策的影響也更為深刻。以國際組織對國家教育決策的影響變化為例，在20世紀70年代和80年代，即便是國際教育組織，對國家教育決策的影響也是較為有限的。在當時，他們主要發揮倡議和勸導的功能，如提出新觀念、鑒別新問題并形成關鍵問題，對成員國共同的問題進行收集、比照，并傳播有用信息[11]。這些并不能確保他們的理念能夠成功轉化為成員國的實踐。但到20世紀90年代，國際組織對國家教育決策的影響已經大大加強，而且影響工具更加豐富、影響內容更加寬泛。他們不僅運用全球指標來支持教育方面的國際合作，推動跨國教育政策的制訂，而且通過制訂大量標準和規則等手段來影響一個國家的教育政策與發展。可以說，到20世紀90年代中后期，全球化的教育治理已初見端倪。
三、結論
綜上可見，20世紀70年代至20世紀90年代，人類社會從工業時代轉變為知識時代，由此產生一系列的轉型發展問題，構成“問題溪流”;終身學習政策的內涵、目的、價值取向順應時代變遷發生了改變，成為能夠解決人類社會轉型發展問題的一項重要對策，構成“政策溪流”;推行終身學習政策的政治力量，即國際組織也從國際政治舞臺的邊緣走向中心，構成了“政治溪流”。三股溪流最終于20世紀90年代“匯合”，為終身學習政策成為全球公共教育政策打開“機會之窗”，并在21世紀得到了迅速的發展。