試論城鄉居民養老保險管理體制

試論城鄉居民養老保險管理體制

　　一、城鄉居民養老保險運行管理體制現狀

　　城鄉居民養老保險運行管理體制是在“新農保”和“城居保”管理體制基礎上建立并施行的。2009 年國家建立新型農村養老保險制度，“新農保”采用縣級統籌管理模式，在“新農保”試點縣采用統一制度設計、統一繳費標準與財政補貼水平以及統一的基金管理和使用等管理制度安排。2011 年國務院頒布《國務院關于開展城鎮居民養老保險試點的指導意見》，城鎮居民社會養老保險制度以試點縣為管理單位進行基金收支管理。隨著城鎮化水平不斷提高，城鄉養老保險制度整合需求愈發凸顯，2014 年國家推進新型農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度統一，建立城鄉居民養老保險制度。城鄉居民養老保險基金由新農保基金和城居保基金構成，實行市縣級統籌管理，設置城鄉居民養老保險管理服務和經辦機構，各級人力資源和社會保障部門對基金進行監管。

　　二、城鄉居民養老保險運行管理制度存在問題

　　(一)監管辦不分離容易導致政府尋租

　　在新農保制度和城居保制度運行初期階段，集監管辦于一體的縣級管理模式容易誘發基金挪用、虛報瞞報等問題。2013年調查結果顯示各地區新農保和城居保虛報、瞞報參保人數問題嚴重。2011 年全國約有 2.2 萬人重復參保，導致國家財政支出額外增加約 290 萬元。城鄉居民養老保險給付完全由國家財政負擔，各地區參保人員越多獲得的財政補貼越多，由于城鄉居民養老保險制度由市縣自行管理，市縣政府為獲得更多的財政補貼對城鄉居民養老保險參保人數，特別是參保老年人口進行虛報。同時，城鄉居民養老保險制度經辦和監管均由市縣政府完成，市縣政府或為了完成基金保值增值目標，或負責機構、負責人員為謀取私利容易產生基金挪用的問題。

　　(二)貧困地區不具備財政負擔能力

　　市縣財政是城鄉居民養老保險待遇給付的主要來源，特別是在東部地區，國家財政部分負擔基金籌集的情況下，貧困地區市縣財政將難以負擔城鄉居民養老金給付，導致城鄉居民養老金待遇難以提高，不能滿足其養老保障需求。產生這一問題的主要原因是管理層級過低，各地區城鄉居民養老保險基金未能實現統籌使用，低收入地區在財政能力約束下容易出現財政缺口。

　　(三)城鄉居民養老保險管理效率有待提高

　　《國務院關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》中提出“各級人力資源部門履行監管職責，財政部門和審計部門負擔基金監管，地方政府為經辦機構提供必要的工作場地、設施設備、經費保障，城鄉居民養老保險工作經費納入同級財政預算”。可見，城鄉居民養老保險制度采用完全依托政府的管理模式。在城鄉居民養老保險制度運行過程中，政府設立經辦機構，對經辦人員進行定期培訓，將耗費大量政府資源，而且“花別人錢、辦別人事”的管理模式將導致制度運行效率損失，可引入“第三方力量”提高管理效率。

　　三、城鄉居民養老保險全國統籌法人受托管理體制

　　(一)全國統籌法人受托管理

　　法人受托管理最早應用于企業年金之中，是指企業年金委托人將年金的運作管理等事務交由具有相關資質的法人受托機構代為執行，法人受托管理具有充分競爭、基金安全性高等優點。城鄉居民養老保險可采用全國統籌法人受托管理體制，以省級為單位開展國家的各項治理工作，結合中央、地方財政分權改革，進行城鄉居民養老保險制度全國統籌管理。同時，將城鄉居民養老保險基金籌集、運營和投資等經營管理權由政府剝離出來，交由充分競爭的基金管理公司，不僅能夠提高管理效率，而且能夠降低政府管理成本。

　　(二)城鄉居民養老保險全國統籌法人受托管理體制優勢

　　1、全國統籌法人受托管理體制有利于轉變政府職能

　　針對城鄉居民養老保險市縣管理存在的弊端，采用全國統籌法人受托管理體制將有利于改變政府包辦的管理格局，將城鄉居民養老保險基金籌集、運營、投資等事務在政府職能中分離出來。只需要為城鄉居民養老保險制度運行提供完善全面的法律體系和制度框架，發揮養老保險收入再分配功能，建立城鄉居民養老保險基金投資運行的良好經濟環境和金融環境，促進形成有效的監管機制，而不再直接參與基金運營管理。國家建立全國和省級城鄉居民養老保險基金管理委員會，委員會將基金投資運營權委托專業的基金管理企業，基金管理企業通過競標方式獲得管理權，基金管理企業直接面向金融市場將更加有效的實現基金保值增值。同時，委員會將基金支付事務交由銀行系統和商業保險公司，利用其已經十分發達的經營網絡，最大程度方便城鄉居民領取養老金，提高支付效率。政府負擔基金投資、運營監管，明確了政府的職能定位，在保證基金運營安全的前提下提高管理效率。

　　2、全國統籌法人受托模式有利于降低管理成本和交易成本

　　在全國統籌法人受托模式下，城鄉居民養老保險基金投資運營交由專業基金管理企業，這些企業通過相互競爭獲取管理權，可降低基金運營管理費用，這種模式也避免了政府建立基金投資運營管理機構帶來的資本投入。城鄉居民養老保險待遇發放交由銀行和商業保險公司，可充分利用其分布廣泛的營業網點，形成全覆蓋的管理服務網，方便城鄉居民的同時還能夠避免政府設立專門待遇發放機構所帶來的高昂成本。

　　3、全國統籌法人受托模式有利于構建高效的監督機制

　　全國統籌法人受托模式提高了管理層級，并引進了管理機構和經辦機構相互制衡的監督模式，提高了基金管理的安全性，避免市縣統籌管理模式下存在的基金挪用、虛報和瞞報等問題。同時，全國統籌管理模式擴大了城鄉居民養老保險基金規模，能夠起到降低投資風險的作用，大規模養老保險基金能夠影響金融市場，提高基金收益能力。在全國與省級城鄉居民養老保險基金管理委員會監督管理下，可以最大程度地提高城鄉居民養老保險基金監管效率，并從法律的高度規范城鄉居民養老保險的管理運行。