解決小產權房問題對策研究(2)

三、小產權房問題的解決對策
（一）建立集體土地建設用地使用權流轉制度
隨著改革的深入及國家所有權和集體所有權平等理念的形成，市場就會要求改變土地開發利用由國家獨占的不平等局面，改變單一的土地供應模式，積極推行土地供應主體多元化，建立集體土地建設用地使用權流轉制度。在此方面，有關部門也進行了一些嘗試。早在2005年廣東就通過了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，只是該辦法禁止用集體土地進行房地產開發。2006年3月國土資源部下發《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》，提出進行集體非農建設用地使用權流轉試點。這些嘗試為建立集體建設用地使用權流轉制度奠定了實踐基礎。為切實維護農民集體的利益，法律應當賦予農民集體出讓土地使用權的權利。只要符合國家規劃，集體有權將土地有償出讓給他人使用，其使用年限可由雙方協商確定，也可同國有土地使用權的期限，使用費由雙方協商確定，國家收取一定的稅收，該土地的性質不變，仍然歸該集體所有；使用權到期之后，集體有權收回土地；如果是出讓土地建住宅的，法律應當允許，對所建住宅由政府核發產權證書；到期之后房屋的所有權人應當向集體交納下一規定年限內的土地使用費，該費用標準應根據當時的土地出讓價格核算確定，其對房屋擁有的所有權不變。
建立集體建設用地流轉制度，還需要處理好與國家耕地保護的關系。對于基本耕地，國家應嚴格禁止集體隨意占用進行開發建設，如確需開發建設的，應根據規定進行審批，并嚴格落實土地補償制度。
（二）嚴格區分公益征收與商業拆遷
2007年3月全國人大通過的《物權法》第42條明確規定了征收制度。該法規定，基于公共利益的需要，政府可以根據法定權限和程序征收屬于集體的土地。但是現實中許多開發商借政府名義征收集體土地用于商品房的開發建設，雖然經過政府部門的審批，其程序合法，但由于打著“公共利益”的旗號，土地征收的價格相對較低，這也是有損農民集體利益的重要表現。究其實質，是混淆了公益征收與商業拆遷的區別，假借公共利益之名行謀取利益之實。只要開發商出于營利目的進行土地的開發建設，即使客觀上實現了一定的公共利益，也屬商業拆遷。對于商業拆遷，除應按規定經過有關部門審批之外，其土地補償價格應由開發商與集體協商確定，不能按照國家征收的標準進行。如果協商不成，政府無權強令集體出讓土地。對于因公共利益的征收，法律應明確公共利益的范圍，嚴格限定征收的條件和程序。2009年12月，國務院法制辦表示要制定一部新的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，以取代《城市房屋拆遷管理條例》，新條例將嚴格區分公益征收與商業拆遷[6]，但是，新條例只是限定在國有土地之上的城市房屋拆遷，對集體土地及土地之上房屋的征收拆遷，我們也應盡快立法，以期建立公平合理的集體土地征收拆遷制度。另外，在集體土地使用權流轉制度建立之后，也可以允許集體與開發商約定不改變土地的性質，直接在集體土地之上設定建設用地使用權進行商品房的開發建設。
（三）分別情況，區別對待，盡快解決現存小產權房問題
小產權房問題不僅是房地產市場中的問題，而且事關法律和政策的執行，所以這一問題已經到了必須解決的時候了。但是，由于全國各地小產權房的情況千差萬別，不可能用一刀切的辦法解決，我們必須根據具體，分門別類，區別對待，才能夠積極穩妥地處理這一社會問題。
1.嚴格禁止新開發建設小產權房。在新的法律和政策出臺之前，必須嚴格禁止新的小產權房開工建設，以確保現行法律的有效落實。小產權房之所以發展到現在的態勢，法律政策的執行不力是直接原因。如果一邊解決現存問題，一邊又出現新的小產權房，那么這一問題將永遠解決不了。所以必須痛下決心，嚴格禁止新的小產權房出現。對新開工建設的小產權房，必須堅決拆除。對于村委會為本村居民建設房屋的，必須經嚴格審批之后才能夠興建，且應根據村民的戶數審批房屋的套數，且每套不得超過規定的面積。在新房建成之后，村委會應當收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時，嚴格禁止村民將住宅賣給非本集體成員及本集體不符合申請宅基地條件的村民。只有政府態度鮮明地執行現有法律，才會有效遏制小產權房的繼續泛濫。
2.對符合條件的小產權房確認發證。對符合城市發展規劃，建筑質量合格的小產權房，應在對開發單位進行處罰、責令補交相關費用、將該土地征收歸國家所有的基礎上確認購房人的房屋所有權，并頒發產權證書。購房人在申請辦理產權證書時應當補繳土地出讓金的差價。對在小產權房建設過程中存在違法行為的相關人員必須嚴格追究法律責任。補繳土地出讓金的標準應當由有關部門進行評估后確定，該標準不應過高，也不應過低。過高會大大增加購房人的經濟負擔，給經濟條件差的購房人雪上加霜；過低會降低違法成本，給商品房市場造成新的沖擊。另外，對于購房人，可以采取靈活多樣的方式補繳土地出讓金，如能一次性交清的，政府應當及時辦理產權證書。如果不能一次交清，也可分期繳納，待其交清之后為其辦證，但是辦證之前禁止流轉。對于確實經濟困難不能交納的，可以由政府評估之后將該房屋界定為經濟適用房，給其發證，允許其居住，但是限制其轉讓；也可以根據房屋評估價值與土地出讓金的比例實行政府與其共有該房屋，給其辦證，確認其享有房屋所有權之比例，允許其居住；如果將來其轉讓房屋，可以轉讓其享有的房屋份額，也可以與政府共同出售房屋，按共有比例分配房款。
3.對不符合條件的小產權房堅決拆除。對不符合城市發展規劃，建筑質量不合格的小產權房，應當堅決拆除。由于拆除給購房人造成的損失，應當由開發小產權房的村委會、出賣單位及違規審批單位與購房人共同承擔，因為這些單位對小產權房的形成具有共同的過錯，購房人明知法律禁止而購買小產權房，也應承擔一定的損失。當然，這一措施并非立即實施，而是隨著城市規劃的進行有序推進，政府通過對開發、出售單位處罰及出讓土地等方式籌措資金，給購房人一定經濟補償的方式進行。該補償金不應是商業拆遷的補償標準，也不是政府征收的補償標準，而是低于前兩個標準大致相當于或略高于其購房金額。這樣，既使購房人的損失降到了最低，又使之承擔了違法的后果，也不會引發新的社會矛盾。
（四）開征房產稅，抑制住宅投資，控制房價過快上漲
前面提及，房價過高是導致小產權房暢銷的重要原因，而房價不斷攀升與炒房關系密切。現在，在城市當中，擁有兩套以上住房的人不在少數，許多人購買住房純粹是為了投資，近年來出現的“溫州炒房團”現象和2010年初海南房地產價格飆升就是很好的例證。房屋作為商品，炒賣作為一種市場行為本無可厚非，但是由于房屋離不開土地，而城市土地資源更為寶貴，為有效利用土地資源也有必要對擁有多套住房進行限制（現行法律規定農民一戶一宅，但是對城市居民卻沒有這樣的限制）。同時，由于炒房行為直接刺激了房價的上漲，而高房價又會使更多的人買不起住房，許多城市就出現了一邊是有人擁有多套住房坐收租金，一邊是低收入者因買不起房而租房居住。隨著房價的上漲，低收入者買房的希望更加渺茫。這無疑會加大貧富差距和兩極分化，影響社會的穩定。所以，對多套住房進行限制是十分必要的，其最直接的辦法就是開征房產稅。房產稅就是對持有規定以上面積或套數房屋的所有人根據其超標的面積所征收的稅賦，即房屋持有稅，也稱物業稅。這里多套住房如何界定就成了問題，是對第二套住房就征收呢，還是對第三套以上住房才開征，有學者建議對第三套以上住房開征，其理由是對第二套住房進行調控操作性不強[7]。作者認為，簡單地以第幾套住房為界定對象有不妥之處，不如以規定一定的面積來計算更為合理，因為房屋面積有大有小，幾套小面積的房屋還不如一套別墅面積大。因此，可以以城市居民人口和戶相結合為單位，確定適當的面積，對超出規定面積的房屋，根據房屋的實際價值征收一定比例的房產稅。
（五）改革現行住房保障制度，為進城農民和進城大學畢業生提供住房保障，促進城市化進程
城市化是經濟發展的必然要求。逐步減少農業和農村人口，使其有秩序地向城市和小城鎮轉移，是實現城市化的途徑。現在，許多進城務工的農民和進城工作的大學生經過一段時間的奮斗，有了較為穩定的工作和收入之后，就希望在城市生根、發展。他們有著融入城市的強烈愿望，但是，不斷攀升的房價就成了城市化的堅強壁壘，現行城市住房保障制度對他們幾無顧及，無奈之下，他們只能選擇購買小產權房。從社會發展的角度，這一群體如果能夠在城市定居下來，盡快融入城市，將對促進社會穩定、縮小城鄉差別起重要促進作用。因此我們確有必要將這一群體納入城市住房保障體系當中，通過各種措施給其合理的預期，使其有能力通過自己一定年限的誠實勞動在城市購得一套住房，在購得住房前能夠有房可住。當然，從技術層面，需要規定一些必備的條件，因為外來人口流動性大，如果沒有限制，就會出現一哄而入的局面，浪費城市發展的成果，使城市人均利益下降。
現在，雖然有經濟適用房、廉租房制度，但是由于種種原因，其受惠人群極少，還時常出現腐敗現象，如武漢等地出現的經濟適用房連號所暴露的官商勾結事件。因此，改革現行住房保障制度要從以下幾方面著手：首先，要擴大保障性住房的面積，這就要求地方政府要增加保障性住房用地規模；其次，通過立法明確保障性住房的申請條件，確保真正的低收入者能夠獲得住房機會；第三，增加保障性住房發放的透明度，使之陽光操作，防止腐敗滋生；第四，加強保障性住房的監管，對出租經濟適用房、廉租房等違法行為嚴肅查處，取消其享受保障性住房的資格；第五，規范保障性住房的進入與退出機制。保障性住房的作用在于保障，城市居民以家庭為單位，如果已經取得了商品房，就無權再行申請保障性住房。如果在一個城市申請了保障性住房，就不得在本市或其他城市再行申請保障性住房，對因經濟條件改善不再符合保障性住房條件的市民，應及時收回廉租房或作相應處理。
總之，小產權房問題的解決對策包括兩個方面，一是對現存小產權房的處理，二是對城市住房制度的改革。前者是堵住小產權房的源，后者為解決中低收入者購房的流；只有這兩個方面共同努力，不可偏廢，才會有效解決小產權房問題。隨著經濟的發展和保障住房制度的改革，相信小產權房問題會盡快得到有效地解決。
注釋:
[1]楊俠.北京：房價一路高漲，年底或回調[N].新華每日電訊，2009-08-13.
[2]趙瑩瑩.北京樓市回暖催熱小產權房[N].北京晚報，2009-04-21.
[3]眾廈地產.小產權房專題研究[EB/OL].深圳房地產信息網，2009-07-02.
[4]阮煜琳.國土部今年重點清理“小產權房”和高爾夫球場[EB/OL].中國新聞網，2010-02-01.
[5]陳新焱，王小喬.離政府最近的野樓盤倒了[EB/OL].中國財經網，2008-08-31.
[6]石小磊.國務院法制辦：現行拆遷條例將廢除[N].新華報業網-揚子晚報（南京），2009-12-17.
[7]李開發.國家住房建設建議稿（2010版）（建議稿解釋讀本）[EB/OL].搜房網，2010-02-25.