國有森林資源產權制度改革法律問題研究(2)

四、國有森林資源產權改革的物權依據
國有森林資源產權物權是指在尊重森林資源的自然屬性和經濟規律的基礎上，國有森林資源物權人依法或者依合同取得、在法律規定的范圍內按照自己的意志支配森林資源、享受其利益并排除他人干涉的權利。物權是一系列權利的種概念，是一系列權利的總稱，國有森林資源物權主要包括國有森林資源所有權、國有森林資源用益物權及國有森林資源擔保物權。
（一）國有森林資源所有權
國家所有的森林資源是國家財產的重要組成部分，是發展我國林業事業的主要物質基礎，是我國森林資源中的主導力量。國有森林資源所有權主要體現在現有法律的規定中?！稇椃ā返?條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《物權法》第48條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。”《物權法》第49條規定：“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”《森林法》第3條第1款規定：“森林資源歸國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。”《森林法》第27條規定：“國有企業事業單位、機關、團體、部隊營造的林木，由營造單位經營并按照國家規定支配林木收益。國家對屬于其所有的自然資源享有占有、使用、收益和處分的權利。”這個權利分別由國務院和省、地兩級人民政府分別代表國家行使。這個權利現還具體體現在制定涉及各種規劃、許可、收取稅收和有償使用費等方面[1]。在權利的具體行使上，國家對其所有的森林資源實行“統一領導、分級管理”原則，分別交由各級林業機關、企事業單位經營管理，依各自的權限范圍對其經營管理的森林資源依法行使占有、使用、收益和處分的權利[2]。國有森林資源所有權按照客體不同還可以分為國有林地資源所有權、國有林木資源所有權、國有森林生態環境資源所有權和國有森林其他經濟性資源所有權四種形式。
（二）國有森林資源用益物權
國有森林資源用益物權主要體現為國有林地承包經營權和國有林地使用權。
國有林地承包經營權是最為典型的用益物權。根據《農村土地承包法》的規定，經營權是指承包人依法享有承包土地的使用、土地承包經營權流轉、自主組織生產經營和處置產品的權利。承包經營權流轉的權利是指經營權人對經營權進行轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。其中采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或其他方式流轉的，應當報發包方備案。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地通過招標、拍賣、公開協商等方式承包。通過招標、拍賣、公開協商等方式承包而取得的承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉、承包人死亡的，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，繼承人可以繼續承包。林地的承包期為30～70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準，可以延長。
國有森林資源使用權也是典型的用益物權。根據我國《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》和《森林法》的規定，我國森林資源的使用權形式多樣，但主要有以下幾種：一是國有森林資源由國有單位使用，該單位沒有森林資源的所有權，但依法享有占有、使用、收益和部分處分權，即享有有限制的使用權；二是國有森林資源由集體以合法的形式取得使用權，如采取聯營、承包、租賃等形式獲得的森林資源的使用權；三是集體的林地，由國有林業單位使用，經營林業的國有單位沒有所有權，但依法擁有使用權；四是公民、法人和其他經濟組織依法使用國有的或集體所有的林地發展林業的，如采取承包、租賃、轉讓等形式依法獲得林地的使用權，而不擁有所有權。關于森林資源使用權的流轉，《森林法》第15條規定：下列森林資源的使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林經營林木的出資合作條件，但不得將林地改為非林地：一是用材林、經濟林、薪炭林；二是用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權；三是用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地火燒跡地的林地使用權；四是國務院規定的其他森林資源的使用權。
（三）國有森林資源擔保物權
擔保物權是國有森林資源物權最重要的組成部分。國有森林資源擔保物權的限制比較嚴格，具體體現在兩方面：一方面是對抵押權客體范圍的限制嚴格；另一方面是對抵押權登記的規定嚴格。
（1）抵押客體范圍的限制?！段餀喾ā返?84條第2款規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第52條：當事人以農作物和與其尚未分離的土地使用權同時抵押的，土地使用權部分的抵押無效。根據《森林資源抵押登記辦法（試行）》規定，森林資源抵押是指森林資源權利人不轉移對森林資源的占有，將該資產作為債權擔保的行為。《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》第9條對抵押的客體作了嚴格的限制：“下列森林、林木和林地使用權不得抵押： （一）生態公益林；（二）權屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權；（三）未經依法辦理林權登記而取得林權證的森林、林木和林地使用權（農村居民在其宅基地、自留山種植的林木除外）；（四）屬于國防林、名勝古跡、革命紀念地和自然保護區的森林、林木和林地使用權；（五）特種用途林中的母樹林、實驗林、環境保護林、風景林；（六）以家庭承包形式取得的集體林地使用權；（七）國家規定不得抵押的其他森林、林木和林地使用權。”。除此以外，該法第8條還規定：“森林或林木資產抵押時，其林地使用權須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。”可見目前我國對國有森林資源抵押權客體的限制是非常嚴格的。
（2）抵押權登記制度嚴格。根據《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》的規定，從事林業經營的單位和個人以其所有或者依法有權處理的森林資源物權使用權作抵押物申請借款或其他目的的，應以書面形式與抵押權人簽訂抵押擔保合同，并持相關文件資料向森林資源抵押登記部門申請辦理抵押登記?？梢妼τ谏仲Y源抵押權的規定采取的是登記成立主義。
五、國有森林資源產權改革的糾紛解決機制
國有森林資源產權制度改革后，原有的糾紛解決機制無法適應改革的需要，新的糾紛形式需要新的糾紛解決機制予以應對。綜合性的糾紛解決機制的建立成為必然。
（一）法院調解制度
法院調解制度，是指在開庭審理的過程中，在法院審判人員的主持下，雙方當事人就民事權益爭議進行自愿、平等地協商，達成協議，解決民事糾紛的活動。法院調解制度在處理森林資源糾紛中具有調解結果終局性、高效率和低成本的特點。在處理糾紛過程中既可以充分保障社會安定，維護司法形象，提高法院的公信力，又可以減少當事人在訴訟利益和訴訟心理上的對抗性，及時、妥善、有效地解決大量易于激化的社會矛盾，促進社會的和諧穩定。
（二）法官調解制度
法官助理調解制度，是指案件自移送審判庭到進入開庭審理前，根據法官授權的助理法官審查訴訟材料、組織當事人交換證據、主持調解的一系列訴訟活動的法律制度。法官助理進行調解時必須堅持自愿、平等、合法的原則。不得強制當事人接受調解，不得向當事人透露或暗示法院將來可能做出的實質性處理意見，不得進行誘導和以拖促調。對當事人未達成調解協議的案件，法官助理要將案件卷宗材料及時移送法官，以便進入正式的庭審程序。此時法官助理需做的重要工作是完成庭審報告書。報告書包括調解簡明情況、當事人證據目錄、爭議焦點以及查明的案件事實、確定的庭審日期等。
（三）人民調解制度
所謂人民調解制度，乃是從中國古代社會的訴訟外調解演化發展而來的，運用說理、疏導的方式來排解民間糾紛的群眾性自治制度，也是我國重要的排解民間糾紛的法律制度形式。人民調解制度對解決產權改革過程中產生的糾紛意義重大。在改革過程中，森林資源權屬糾紛多發生在林區，而林區又是熟人社會，很多人礙于情面不愿意打官司，而糾紛長期得不到解決矛盾就會激化，成為社會的不穩定因素，不利于生產發展和構建和諧社會。而村委會作為人民調解的主持者恰恰解決了這一問題，村委會具有較強的群眾性，其工作性質就是管理林區工作，解決林業職工之間的日常糾紛，維持林區社會穩定，因此，由其調解林區森林資源權屬糾紛是最佳選擇。
（四）律師和解制度
律師和解制度，是指在當事人一方或者雙方聘請了代理律師的糾紛中，由其代理律師主持和解工作的法律制度。律師和解制度，是通過雙方當事人或者律師協商的方式來確定和解的地點，律師在和解過程中應當對己方當事人或對方當事人及其代理律師提出的和解方案的合法性以及合理性進行審查，并告知己方當事人該和解方案將引起的法律后果，及時將和解過程中發現或發生的新情況與己方當事人商議，以保證己方當事人的合法權益。律師和解最終的目的是達成意見一致的和解協議，當事人雙方必須親自在和解協議上簽字，一試兩份，和解協議自雙方當事人簽署完畢后發生法律效力，對雙方當事人均有約束力。如果一方當事人在和解協議生效后不履行其相應的義務，另一方當事人可以通過訴訟的方式來保護自己的利益，同時和解協議的效力自動終止。
由此可見，律師和解制度對于解決林區糾紛具有重要意義：其一，律師和解制度和解的地點和時間的選擇性很強。林業職工可以在自己家里進行和解，而且和解的時間可以由雙方當事人來協商、約定，非常方便。其二，律師介入和解全過程可以確保和解的合法性，而且律師具有很強的法律專業知識，可以根據現有的證據、材料預見訴訟的結果，從而能夠使雙方當事人更加客觀地處理糾紛、解決矛盾。
（五）仲裁制度
仲裁制度，是指當事人根據雙方的仲裁協議或者有關規定，將仲裁協議提交給約定或者規定的非司法性質的第三者（一般是仲裁委員會），由其對爭議事項所涉及的權利和義務作出裁決的一種法律制度。[3]
（六）訴訟制度
訴訟制度是指民事訴訟制度，是指森林資源權利主體因森林資源權屬糾紛損害其人身權、財產權，向人民法院提出，要求人民法院確認其民事權益或要求相對人履行民事義務,或要求人民法院變更民事權利或義務而提起的訴訟的一種法律制度。訴訟制度是森林資源糾紛解決機制的重要內容，也是森林資源權利主體保護自己合法權利的最有力的保障。訴訟制度一方面可以徹底地解決糾紛、消除沖突。訴訟制度這一特性對于維護社會秩序是非常必要的，有利于從根本上化解矛盾，消除隱患；對于構建和諧社會，保證森林資源長期、健康、穩定的發展具有重要作用。另一方面訴訟制度對于那些案件復雜多變，當事人雙方無法通過對話、協商的方式來解決矛盾的林民之間的糾紛也具有積極意義，因為訴訟終結后的判決書具有最高法律效力，能夠第一時間確定當事人之間的權利義務關系，從根本上解決矛盾。
綜上所述，我國是一個人口眾多而森林資源相對匱乏的發展中國家，實現森林資源穩定增長，緩解潛在森林生態危機，有效保護環境和促進經濟發展是我們的終極目標。構建合理的國有森林資源產權制度改革法律系統，完善國有森林資源產權制度改革法律框架是實現終極目標的必然選擇。本文運用規范分析與系統考察相結合的方法，研究了國有森林資源產權制度改革的法律模式、法律原則、法律程序、物權依據和糾紛解決機制，為產權改革的順利進行提供了法律參考。
注釋:
[1]中國可持續發展林業戰略研究項目組編．中國可持續發展林業戰略研究(保障卷)．北京：中國林業出版社，2003：12
[2]張力等．芻議林權問題．林業勘查設計．2002，4：12
[3]王斐弘。仲裁概念考。中國對外貿易商務。2002：21