金融機構破產債權人會議程序之研究(2)

二、普通商事企業破產債權人會議程序對金融機構的適用
（一） 金融機構破產債權人的權利特征及其限制
世界銀行、國際貨幣基金組織、國際清算銀行、巴塞爾銀行監管委員會等國際組織均認為，當一個非金融企業不能履行其對債權人的義務時，破產法即被適用。其主要目的是通過防止其過早解散和為其重組提供機會，使企業財產經濟價值最大化以及滿足盡可能多的債權人。為了正當有序地實現此目標，破產的框架必須包括關于債權人的權利以及他們主張的相關優先權，并且尋求達成帶有金融支柱的、各方利益沖突的平衡[8]。與一個普通的商事企業相比，金融機構破產會產生更加廣泛而深遠的負面影響，如擾亂支付和證券轉移秩序，引發更大范圍的金融機構倒閉。所以，世界各國對金融機構破產都持非常慎重的態度，以免由此引發社會公眾對金融體系的不信任和系統性金融危機。
世界各國對金融機構破產持慎重態度并不等于金融機構不能破產并退出市場。相反，金融機構破產在世界的每一個角落都發生著，金融機構破產問題也更多地被納入學術研究的視野，并普遍認為:
第一，金融機構破產法律制度的目標追求不: 金融機構破產債權人會議程序之研究同。“一般破產運動的發展使重整制度成為再建主義下的新潮流，但是，對于符合破產條件的破產清算，更是符合市場價值取向的做法，也是符合倫理的重視企業生存的安排。”普通商事企業破產是希望以公平償債機制實現對債權人的最后保護，并給予債務人從頭再來的機會，追求的是一種公平機制。雖然金融機構破產也是企業破產之中的一種，具有破產的共性，但是，其倡導的是破產預防，而不是促使其破產; 不是簡單地通過破產對金融機構實現優勝劣汰，而是在進入破產程序之前對問題金融機構實行一系列私人或國家救助，重建和拯救金融機構，以避免其破產。
第二，金融機構破產時國家實施干預的強度不同。普通商事企業破產采取私法自治的原則，一般而言，國家并不對其進行干預，除非其破產產生強烈的負面影響。出于穩定社會金融秩序的考慮，金融監督部門除了對金融機構實行事前嚴格監管外，還會對問題金融機構進行生存救助和清償救助。美國、加拿大、奧地利、西班牙、荷蘭和瑞士等國都規定了對問題金融機構的干預和救助，如早期的非正式矯正措施和隨后的正式矯正措施，包括對危機金融機構的受控制管理、臨時行政管理、接管金融機構，以及對問題金融機構所實施的國家救助，如直接注資、購買不良資產、行政兼并、行政擔保等。
第三，金融機構破產的主導機構及權力結構不同。在普通商事企業破產時，破產宣告、組織清算、權利與義務裁定、債權認定、法律適用、破產和解與重整等均由法院主持，法院處于主導地位。金融機構破產案件的處理，不同國家的規定有所不同。例如，美國是由聯邦存款保險機構處理銀行破產，負責審查銀行健康狀況、是否符合破產原因; 在破產宣告后，主持清算活動等。英國等歐洲國家則由法院受理金融機構破產。但是，無論采用哪一種破產模式，金融監管機構在整個破產程序中均享有很大的權限，如啟動破產程序、許可破產申請、主持破產重整、對破產程序中的一些決議進行審批等。
第四，金融機構破產條件及申請主體不同。普通商事企業破產的條件基本有三種: 不能清償、不能支付、債務超時; 申請破產的權利主體一般有債權人、債務人和清算機構。金融機構破產的條件則較為復雜，各國法律規定的條件也并不完全一致，除了要符合金融機構破產的法定條件外，還要經過金融監管機構權衡利弊的選擇，并且通常的作法是在宣告金融機構破產之前進行國家救助和重組。
啟動金融機構破產的主體制度，各國并不完全相同。有些國家賦予債權人、債務人、股東和金融監管機構申請金融機構破產的權利，而另一些國家則僅規定金融監管機構成為申請金融機構破產的惟一主體，如德國、丹麥、奧地利等國。
第五，金融機構破產財產分配順序不同。破產財產分配順序的不同規定，體現了破產法律制度的不同價值目標。普通商事企業破產財產的分配順序是: 勞動債權、稅收債權、一般債權，體現的是民生與公共債權至上的價值目標。世界上大多數國家都在法律中規定金融機構破產財產在支付完清算費用和勞動債權后，優先清償存款、投資者保證金和保險理賠金。即使有部分國家沒有規定存款等金融債權的優先受償權，在破產財產不足以償付上述債權時，國家也會提供顯性或隱性的清償救助。
第六，金融機構破產程序的規定不同。普通商事企業破產一般沒有行政審查的前置程序，法院在收到破產申請后，根據破產法定條件自行宣告企業破產。但是，法院在宣告金融機構破產前必須經過金融監管機構的同意，這是一種國際慣例。普通商事企業的重整是在進入破產程序之后，由債權人會議及債權人委員會、破產管理人、破產法院主導; 金融機構的重整與救助一般發生在破產程序啟動前，主導機構是金融監管機構。在進入破產程序之后，一般不再作挽救的努力。
金融機構破產的各種特殊性決定了其債權人權利的特殊性，以及權利內容和權利行使時受到的限制。普通商事企業破產法一般都規定債權人享有及時獲取與利益密切相關的知情權、債權申報權、公平受償權、破產財產調查權、債權審查權，以及參與債權人會議行使表決權和申請對不合法決議撤銷的權利。然而，與普通商事企業破產相比，金融機構破產債權人的權利受到明顯限制: 一是債權人申請金融機構破產的權利受到限制，表現在一些國家規定只有金融監管機構才能申請金融機構破產，而另一些國家則規定破產申請需得到金融監管機構的批準。二是金融機構的重整與救助一般都是在破產程序啟動之前，所以，債權人申請重整的權利基本上無法得以行使。三是由于存款人、投資者和保單持有人的債權享有優先償還權，并且在限額范圍內的債權能得到國家救助，所以，他們本應享有的破產財產分配、變價、管理方面的表決權將受到限制。除此之外，在金融機構破產過程中，債權人人數眾多、相對分散，有些甚至居住在不同的國家，將債權人召集在一起本身就是一件難事，而且成本很高，所以，客觀上債權人特別是小債權人難以行使其債權人權利。因此，作為債權人行使權利的基本組織形式，債權人會議的作用也將受到極大的質疑和限制。
（二） 金融機構破產債權人會議的存廢觀點
日本學者石川明認為，“由于破產程序是滿足債權人的程序，所以有必要在程序上讓債權人的意思、要求反映出來，總結這種意思和要求的集會就是債權人會議。”但是，由于金融機構破產債權人的權利在法律上受到了較大的限制，而在實際行使中又由于人數眾多，難以通知，居住分散，并且絕大多數存款人、投資者和保單持有人沒有相應的金融、破產法律知識，所以，債權人會議的實際作用、可行性和存在的必要性均受到質疑。
持金融機構破產債權人會議應該保留甚至應該加強的學者認為，金融機構破產是整個破產體系中的重要一環，不應該因為金融機構的特殊性而否定破產過程中債權人籍以表達意見和看法的議事機構。其法理基礎是: 債權人在合法權益受到損害時有權進行自力救濟，作為一種自我保護的權利，不能以法律的形式加以剝奪; 即使金融機構受到法律的特殊關照，在其處于危機時期，國家對其實行公力救助，債權人的自治權利同樣應該得到尊重。
金融機構破產債權人會議是債權人實現自力救濟的基本組織形式，與其他破產制度和規則一起作為一種契約安排的替代方式。允許債權人提出破產方案實際上是破產程序中對當事人意思自治的尊重，既然承認當事人存在經濟理性，就應允許當事人合意替代破產規則，只不過這種自治是在國家干預范圍內的自治，法院對債權人自治的活動擁有裁決的權力。金融機構破產制度起源于普通商事企業的破產，各國的相關破產規則無論怎么演變，仍可在傳統商事企業破產法身上找到其原形。如同公司理論從“股東利益至上”、“股東是公司的所有者”理論發展到“公司相關利益者”理論一樣，對破產程序中債權人利益的關注等問題的新認識，促進了整個破產法律制度的創新，其中也包括破產債權人會議制度的變遷。但并不是由于超越債權人的關注程度，就完全取消債權人會議，使得債權人無處表達自己的意愿。如果沒有一個表決機制或對財產分配與管理的審查機制，債權人利益不可避免地會受到損害，有關破產程序中必須決定的一些重大事項，如對某些合同的繼續履行、資產的評估、拍賣、轉讓、分配方案等問題的審查與糾正等，債權人也將被排除在外。
持金融機構破產債權人會議應該被淡化甚至被取消的學者認為，在普通的商事企業破產程序中，很多國家如法國、意大利等的法律均規定，債權人會議并沒有被作為重大事項的決策機構，而是某些場合的臨時集會，其主要功能是調查債權與和解磋商。金融機構破產時債權人會議的作用更是因為各個債權人權利受到限制而使其作用無法得到有效發揮，以至于一些國家在金融機構破產時不設債權人會議，如美國、意大利、葡萄牙、瑞士等國。其中，瑞士 2004 年 7 月 1 日新修正的《銀行法》將金融機構重整與破產清算規定在其中，并將主管權賦予金融監管機構，如: ( 1) 發布延期償付令、凍結資產、主管重整和清算程序; ( 2) 可根據具體情況對問題金融機構采取干預措施，如代為經營，改變、減少或終止高風險經營行為，限制金融機構的經營范圍; ( 3) 下令中止對金融機構的所有執行程序，阻止債權人對金融機構財產采取強制執行措施或扣押;( 4) 對金融機構先進行不公平的重整如安排出售、兼并和收購，如果前景良好則對其進行公平重整，金融監管機構負責審批重整方案; ( 5) 金融監管機構負責破產清算，清算人對金融監管機構負責。由此可看出，《銀行法》賦予金融監管機構主導破產的權限極其廣泛，并且行政權力占據了絕對主導地位，債權人的自治權在極大程度上受到限制。雖然整個破產程序不能違背多數債權人的意愿，但不要: 金融機構破產債權人會議程序之研究求對破產清算與重整方案進行正式投票，債權人會議缺乏存在的基礎。
淡化或取消債權人會議的理論基礎主要有如下三項: 一是無論是金融監管機構還是法院主導金融機構破產，強調的是快速處理問題金融機構，以免由于復雜的程序而加速金融機構財務狀況的惡化而引發更大范圍的金融危機。二是金融機構破產法律制度的立法目的是破產預防，而不是對剩余財產的公平分配。無論是在顯性或隱性的國家救助環境下，債權人的債權是否能夠得到清償已經不是首要問題，關鍵是如何對問題金融機構進行處置能實現“成本最低，風險最小”，所以，有必要加大政府的公權力，縮小債權人的自救范圍。三是金融機構破產債權人眾多，召開債權人會議行使自治權，時間與經濟成本太大。如果僅追求形式上的權利公平，可能損害實質上的利益。
三、金融機構破產債權人會議的法律修正
( 一) 金融機構破產債權人會議的職權
在金融機構破產時，債權人作為其直接利益相關人，通過債權人會議這樣一個機構參與破產事務決策和處理的基本模式不應該改變，所應該改變的只是債權人會議的職權、會議程序、表決方式、會議召集形式和召集權。金融機構破產與企業破產是特殊與普遍的關系，所以，金融機構破產規則也不應該與作為普通法的商事企業破產法基本原則相違背，所能夠做的僅是針對金融機構的特點以及金融機構破產的綜合性影響，對債權人會議的職權進行適應性修改:
第一，對重整計劃與和解方案的審查與修改權。各國法律規定和實踐證明，對金融機構的重整與救助大部分都發生在金融機構破產程序啟動之前，只有以金融監管機構為主導的重整與救助失敗后，才開始進入破產程序。在問題金融機構的重整與救助實踐中，救助與重整的基本方式是中央銀行、財政部門和金融消費者保險機構的直接注資、購買債權、收購股權，或其他兼并與收購方式，但其前提條件是稀釋股份、減免債務。但重整與救助并不必然使問題金融機構起死回生，一旦救助與重整失敗并進入破產還債程序，則前期重整與救助的后果必然影響到債權人受償的可能性，甚至進一步惡化問題金融機構的償債能力。所以，債權人有權事前對救助和重整方案進行審查與修改，事后就其落實情況進行監督，并對由于重整和救助給債權人造成的不利后果進行糾正和追償。
第二，對破產管理人工作的監督和申請更換。破產管理人是指法院或監管機構( 專指金融機構破產) 受理破產案件后依法成立的接管、處分債務人財產，并依法開展破產工作的專門機構。破產管理人一經選任，就應該以與其專業地位、知識和技能相適應的注意、謹慎，認真仔細地處理債務人的破產事務，盡最大的能力來實現破產財產的最大價值; 破產管理人不能與破產企業進行交易，也不得通過其家庭成員、代理人或第三人間接從事交易，不得損害破產財產，不得因管理活動而為自己或他人牟取不當利益。各國對破產管理人的選任規定并不一致，但基本方式是: 法院指定和債權人會議選任，而金融機構破產的管理人普遍都是由金融監管機構委任。
在金融機構破產中，破產管理人應具有較普通商事企業破產管理人更為專業的管理和運作能力，并將這種能力運用到破產管理過程中。所以，金融機構破產債權人會議有權就破產管理人履責進行監督，對嚴重不稱職的破產管理人向金融監管機構或破產法院提出更換申請，并追究其法律責任。
第三，對金融機構破產財產處置方案進行審查與修改。金融機構的財產管理、變價和分配較之普通商事企業復雜，并且其分配原則與順序也與普通破產法存在很大的不同。無論是行政主導還是司法主導的金融機構破產，金融監管機構在破產過程中的作用都是不可否認的，所以，賦予債權人會議相關的審查權利是對金融監管機構行政權力的制約，以防金融監管機構選任的破產管理人處理破產財產事務不公，損害債權人利益。
在法律上，雖然各國一般都規定了存款人、投資者和保單持有人的優先受償權，以及在限額范圍內的國家救助性清償，但是，非存款人、投資者等普通債權人，以及超過保險額的債權人，則完全依賴破產財產的順位清償，公平、合理的保管、變價和分配是保障其權益最大化的基本前提。所以，賦予債權人會議審查及修改權是保障債權人公平受償的基礎。
( 二) 金融機構債權人會議的召集權與召集形式
普通商事企業破產法一般都規定第一次債權人會議由法院或破產管理人召集，以后的債權人會議召開，各國規定有所不同。我國規定是在法院認為必要時，或者破產管理人、債權人委員會、占債權總額1/4 以上的債權人向債權人會議主席提議時召開，德國作了類似的規定。
金融機構破產債權人會議的召集權與普通商事企業破產債權人會議的召集權不會有太大的差異，即第一次仍然應該由案件受理機構———法院或金融監管機構召集; 以后的債權人會議由案件處理機構、債權人委員會、破產管理人、占債權總額一定份額的非保險債權人，以及金融消費者保險機構召集。此處應該排除保險額范圍之內的存款人、投資人、保單持有人和其他有擔保債權人，但超過保險或擔保限額的債權人應與普通債權人享有同等的召集權。同時，由于金融消費者保險機構實際上承擔了代問題金融機構清償破產債務的責任，在整個破產進程中發揮主導作用并處于特殊地位，應該允許其享有召開破產債權人會議的提議權。
各國金融機構破產法對債權人會議的召集形式規定得不明確。普通商事企業破產法一般都規定現場方式召開，但一些國家也不排除采用通信方式召開。與普通商事企業破產不同的是，金融機構破產債權人人數眾多、居住分散，特別是在眾多的債權人中分為被保險債權人和非保險債權人。所以，為確保債權人會議的效率以及降低會議成本，可采用現場與通訊方式相結合的方式召開。即非保險債權人以出席會議為原則，在特殊情況下可委托他人代為表決; 在一定限額以下的超保險額的小額債權人，則以通訊方式行使會議表決權利; 超過一定限額以上的超保險額的債權人，則以現場出席方式行使債權人表決權，在特殊情況下可委托他人代為表決。但是，在保險額度范圍內的債權人可不再參加債權人會議，或者雖然參加債權人會議而不享有表決權，其表決權轉由金融消費者保險機構行使。
( 三) 金融機構破產債權人會議的提案權
債權人會議所議事項均為關系到債權人利益的重大事項，債權人會議一般不得對未事先公告的事項進行表決。由于債權人會議通常是由破產管理人、債權人委員會、破產處置機構和金融消費者保險機構提議召開，因此，其議程也一般由他們確定。但是，由于各利益主體所處的位置不同，從而使得其看問題的視角存在較大差異，導致其解決問題的思路與愿望也不同，所以，為了平衡各利益主體的權益，法律應該允許債權人會議享有提案權。我國《企業破產法》第 63 條規定: “召開債權人會議，管理人應當提前十五日通知已知的債權人。”但是，該法并沒有規定應當將所要討論的議題事先告知債權人，使得債權人有充分考慮的時間，也沒有賦予債權人會議提案權，是我國破產立法的一大缺陷。
金融機構破產較普通商事企業破產復雜，專業性較強，所以，法律應該規定在提前告知債權人會議期限的同時，同時公告會議形式、審議事項、議事程序和表決方式等。債權人會議不得就未經公告的事項進行表決，除非經有表決權的全體債權人一致同意; 單獨或合并持有表決權債權總額一定份額( 如10%) 或以上的債權人可以在會議通知發出前提出會議議案。會議召集人可對提案進行審查，如提案涉及破產事項，并且不超過法律、法規所規定的債權人會議職權范圍，則應提交會議審議。對于不符合上述要求的，可以不提交會議審議，但應當在該次債權人會議上進行解釋和說明。
( 四) 金融機構破產債權人會議的決議規則
金融機構破產債權人會議由全體債權人組成，包括有擔保債權人、被保險債權人、政府債權人和金融消費者保險機構。但是，有擔保債權人、被保險債權人不享有表決權。
金融機構破產債權人會議決議規則包括三個方面: 一是參加會議的法定數; 二是決議通過的法定數; 三是權利受到決議損害的救濟。第一，債權人會議的合法人數。債權人會議的人數應該采取雙重標準: 一是絕對人數，例如，通訊表決的人數需達到1/2; 二是相對人數，即參加會議: 金融機構破產債權人會議程序之研究的人占有表決權債權總額的1/2。采取這種會議法定人數最低限額制，既考慮到金融機構債權人人數眾多且居住分散的特點，也防止采取單一標準造成大債權人壟斷表決權的弊端。
第二，決議通過的法定數。債權人會議的決議分為兩類: 一是僅涉及非實質性利益和程序性的決議; 二是涉及實質性利益的決議，如和解與重整、財產分配等。對于第一類，由出席會議的有表決權的債權人過半數通過，并且其所代表的債權額占有表決權的債權總額 1/2 以上。對于第二類，則相應提高比例，如債權人人數由從 1/2 提高到 2/3，債權額從1/2 提高到2/3。
第三，權利受到損害的法律救濟。債權人會議依法作出的決議對全體債權人均有約束力，債權人認為債權人會議的決議違反法律規定，損害其利益的，可采取如下救濟措施: 如果債權人會議尚未休會，則可提出申請要求復議，債權人會議應該進行復議，并以書面形式作出答復; 如果債權人會議已經休會，利益受到損害的債權人可自債權人會議作出決議之日起15 日內，請求法院撤銷該決議，依法進行裁決。
注釋:
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