農村宅基地使用權繼承公證的法理分析及程序探討

　　摘要： 我國目前的法律制度中不存在否定非集體組織成員繼承農村宅基地使用權的法律淵源;辦理農村宅基地使用權繼承公證過程中，應當重點審查遺產是否確定無誤、繼承人之人數、集體組織對該繼承的實施所持的意見等問題。在未來進一步完善農村宅基地使用權繼承法律制度的過程中，應當考慮對非集體組織成員繼承取得宅基地使用權附加使用期限、使用費等合理的限制。

　　關鍵詞： 宅基地使用權 繼承 公證

　　當前，中國社會正在發生著一些深刻的變化，其中的農轉非現象可謂之典型代表，農民離開土地進入城市，傳統的鄉土社會經歷著微妙的瓦解。在這一過程中，農民的利益受到損害時有發生，宅基地使用權流轉制度的合理性及其可行性直接關系著農村社會的穩定與和諧，稍有不慎，即可能引發群體性事件。因此，在這一時代背景下探討農村宅基地使用權繼承的相關問題，具有重要的現實意義。而對于肩負預防糾紛、增進和諧穩定等重任的公證機構而言，探索宅基地使用權繼承公證的法理支撐及具體的操作程序更是其使命所在。

　　一、宅基地使用權繼承公證的法理分析

　　當前，我國法律理論界的主流觀點以及實務部門對農村宅基地使用權的繼承 均持否定態度。這一觀點的理論支撐主要包括：第一，《土地管理法》規定：只有本集體經濟組織的成員才有權申請宅基地;第二，《繼承法》規定的作為遺產的房屋不包括宅基地。但隨著社會的發展及變遷，這一觀點顯得越來越不合時宜。筆者認為，否定宅基地使用權繼承及宅基地使用權繼承公證事實上是一種誤解。

　　(一)從繼承自身屬性的角度

　　繼承不是法律科學專有的概念，在社會學的語境中，繼承是一種社會機制。人類社會的進程已經證明，“沒有一種社會能不經過生孩子、把孩子撫養成人、送入社會的分工體系，代替退休和死亡的人員，以完成社會新陳代謝的需要，這些方面可以說是永久的和普遍的，在他們自成體系的一點上說是獨立的。” 由此可見，這種社會新陳代謝的需要既然是永久的和普遍的，那么必然存在一種自成體系的社會制度來滿足這一需要。而繼承則是這種自成體系的社會制度的重要組成部分。從另一個角度看，歷史已經證明，社會的發展與進步不可能在無休無止的紛爭中進行。而“定分止爭”之基本法則就在于“確定物之歸屬”，繼承制度亦承擔了此種功能。因此，繼承是不以人的意志為轉移的一種客觀存在，同時也可以說是社會進步的基本條件之一。而法律對于這種客觀存在的規范必須滿足社會群體在這方面的合理需求，否則，一個社會的和諧穩定根本是無法想象的。

　　(二)從立法權限及法律體系的角度

　　從上文的說明可以看到，繼承作為一種基本的社會機制應當是毫無疑問的，關于這種基本的社會機制的法律規制之權限當屬國家最高立法機關。換而言之，基本立法對于繼承的核心問題應當作出規定，例如，繼承的標的、繼承人的范圍及順序遺產的處理等;而下位法則只能就如何實施繼承基本法中的相關規定作出進一步規定。由此看來，土地管理法及國務院近些年來發布的通知雖一再強調，農村村民不得向非本集體組織成員出賣宅基地及其地上建筑物，但對于宅基地使用權能否由非集體組織成員繼承則從未提起。這絕非立法的疏漏，事實上，筆者相信，在當下的社會背景中，如果明文禁止城鎮居民繼承農村宅基地使用權無疑是挑戰社會忍耐的極限。換而言之，人大會制定的土地管理法及國務院的相關通知不能成為否定宅基地使用權繼承的法律淵源。進一步說，國家土地管理制度中明確禁止非本集體組織的成員取得宅基地使用權只是一種行政管理手段，而當這種管理手段與作為社會基本需求的繼承機制產生沖突的時候，無疑應當以后者為準，即公民合法取得的財產均可以由其繼承人繼承。如此一來，必將出現多數人所擔憂的狀況，即出現農村集體土地流失、導致農民無基本保障進而導致社會不穩的情況。筆者認為，這一問題不屬于繼承機制本身的問題，而只是一個技術設計的問題，如果因為這些形式上的問題而否定社會的基本需求，似乎是本末倒置了。

　　(三)從繼承公證自身屬性的角度

　　公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。在假設這一定義基本科學、合理的前提下，考察農村宅基地使用權繼承公證，可以看到，繼承公證事實上并非單一的證明活動，而是各種證明活動的綜合表現。在繼承公證中，被證明的對象有事實(如被繼承人的死亡)、某些單方或多方的行為(如放棄、接受繼承、分割遺產等)。這些各不相同的證明活動共同追求的只有一個目標，即定紛止爭。從這個角度考慮，真實性應占主導地位，例如，繼承人不能遺漏，遺產必須確定，當事人的意思表示要真實;但業內更多的是從合法性的角度去考慮是否進行農村宅基地使用權繼承公證活動。如果對合法性的理解機械到必須找到明文規定的話，那筆者只能以憲法“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”的規定為依據了。

　　綜上所述，筆者認為，否認宅基地使用權可以繼承的觀點是一種誤解，產生這種誤解，有歷史的原因，但更多則可能要歸咎我們的觀念無法隨著時代的變遷而更新;而當務之急，正確之道應當抓緊研究制定農村宅基地繼承實施的具體制度，而非爭論農村宅基地使用權能否成為繼承標的。作為預防糾紛，創新社會管理的公證制度，則應當重點從程序規則方面對社會的這一需求作出回應。

　　二、宅基地使用權繼承公證的程序探討

　　繼承公證作為公證行業的傳統業務，相關的理論研究及程序規范雖不甚成熟，但已基本成型。農村宅基地使用權繼承公證作為繼承公證的一種，基本的程序規范自然應當與繼承公證一致。但由于標的物的特殊性，其本身也帶有一定的特殊性，筆者擬從以下三個方面對宅基地使用權繼承公證的相關程序作一探討。

　　(一)遺產的確定

　　在中國城市房地產法律制度中，登記成為認定歸屬的依據已在一定程度上獲得了社會民眾的共識。但在農村房屋的歸屬認定上，能否僅憑宅基地使用證上登記的權利人為房屋及宅基地使用權的權利主體?筆者認為這一問題頗值得思考。在農村，以“戶”為單位獲得宅基地使用權是法律的基本原則，即所謂“一戶一宅”。而所謂的戶，從語義學上看，應當指“住戶”。根據現行的法律、法規和規章，符合下列條件之一的“戶”或人員可以申請使用宅基地：“一是居住擁擠，宅基地面積少于規定的限額標準;二是確實需要分居分家的農戶，分出后無宅基地的;三是規劃新村、鎮需要安排宅基地的農戶……”。由此可見，宅基地使用權這一用益物權的主體事實上是整戶內的住戶，而非土地使用證上記載的權利人。而土地使用證上記載的權利人僅是一戶之中的長者或父輩，由此造成公證機構在宅基地使用權繼承公證中認定遺產的巨大困難。目前，以傳統倫理觀念作為支撐，憑借土地使用證認定遺產僅為一種權宜之策，從另一個方面也反映了社會對登記制度公示公信效力方面的需求;此外，仍需特別注意的是，因農村房屋基本上沒有頒發產權證，未經過管理部門的測繪、驗收等，因此，對遺產的物理特征應當進行合理的勘驗、固定。

　　(二)證明材料的收集

　　繼承標的的特殊性決定了公證證明材料收集的特殊性，這種特殊性主要體現在以下幾個方面：第一，因作為村民的被繼承人基本上屬于無工作單位、無人事檔案人員，加之繼承人中遷移戶口的現象較為普遍，使得公證機構核實繼承人的人數面臨巨大的挑戰。目前，暫時行之有效的辦法則只能是向被繼承人所在地的村民委員會、鄰居等進行核查，使之形成“排除合理懷疑”的證據鏈，避免“孤證”;第二，因被繼承人遺留的遺產具有較大的不確定性，因此，現場勘驗所得的照片、錄像等必須留存，具備實施條件的地方，可與專業房屋測繪人員共同到現場進行勘驗;第三，在目前相關法律制度尚無法進一步明確的情況下，作為保護自己的一種手段，公證機構需征詢被繼承人所在村民小組、村民委員會的意見，確保相關繼承人繼承房屋后能使用房屋所占的宅基地使用權。

　　(三)審核出證的條件

　　對于農村宅基地使用權繼承公證而言，應重點審核以下事項：第一，被繼承人取得宅基地是否合法，例如，是否持有相關的集體土地使用證或其他相關的證明文件;第二，宅基地上建筑物是否已經完成建造并可稱之為房屋;第三，繼承人的人數是否相對明確，并得以排除合理懷疑;第四，繼承發生后，是否會導致利害關系人失去住所，例如，未出嫁的農村婦女(一般均會作出放棄繼承的意思表)可能仍需繼續居住在發生繼承的相關宅基地及其房屋內;第五、被繼承人所在的村民小組、村民委員會對于繼承人繼承該宅基地使用權及其地上房屋的意見。

　　三、完善宅基地使用權繼承公證法律制度的若干思考

　　限于本文篇幅，關于進一步完善農村宅基地使用權繼承法律制度及相關的公證制度，筆者在此所提僅僅是幾點零星構想，其體系性、科學性、可行性均有待進一步論證。筆者認為，在將來修改繼承法等相關法律法規時，可考慮增加以下內容：

　　第一，應進一步明確可繼承的只能是蓋有房屋的宅基地，閑置的、尚未蓋房的農村宅基地不可以繼承。因為沒有蓋有房屋的宅基地由非集體組織成員繼承的政策障礙太大，恐怕在很長一段時間內均不能突破，但這并不是說沒有蓋有房屋的宅基地絕對不能由非集體組織成員繼承。另一方面，在目前的社會經濟條件下，如未蓋有房屋的宅基地使用權也可以繼承，則有可能助長某些人千方百計、通過各種非法手段或者潛規則去獲取宅基地，從而造成對耕地的蠶食。

　　第二，應進一步明確可繼承的是被繼承人合法取得的宅基地。此處的合法取得的宅基地，是指被繼承人宅基地的取得符合相關實質要件和程序要件。

　　第三，合理設定繼承獲得的宅基地使用權的期限，該期限可考慮以繼承標的房屋的自然壽命為準，繼承后的房屋不得翻新，更不得推倒重建。即房在地在，房屋滅失則宅基地使用權終止，土地歸還集體經濟組織。

　　第四，建立有償使用繼承獲得的宅基地使用權的相關制度。農村宅基地使用權的原始取得具有一定的福利性質，而這種福利性又與取得人的身份屬性相關聯。只有集體經濟組織內的成員才有資格向其所在的集體經濟組織申請農村宅基地的使用權。非集體組織成員一般均不具有這樣的身份，因此也沒有資格享受此待遇。于此，繼承人通過支付一定的費用以獲取繼續使用宅基地的權利符合民法的公平原則。另一方面，繼承的宅基地有償使用，有利于法律的實施，增加集體經濟組織的收益。如果繼承人可以無償使用集體經濟組織的宅基地，某種意義上，就是“肥水流入外人田”。這樣的法律實施起來，肯定會遭到相當的阻力，因為它忽略了農村集體經濟組織的利益。所以應當有償使用。使用費標準應當由地方立法規定一個基本標準(各地土地價格大相徑庭)，允許當事人在一定范圍內協商。農村集體經濟組織則可以用這筆費用改善村民的福利，以此彌補宅基地福利功能受限后對農村集體經濟組織帶來的利益損失。

　　四、結語

　　物權法頒布實施之后，建立不動產統一登記制度為法律各界的努力指明了方向，在不動產的歸屬及交易安全保障中，誰主沉浮，尚難明確;但農村宅基地使用權及其地上房屋繼承領域，公證行業有望大有作為，其中的關鍵在于我們能否擔此重任。