淺談地方政府間關系的法律重構

摘要：　地方政府間關系包括基于上下級關系的縱向地方政府間關系以及各地方政府間橫向關系的橫縱交叉的關系網絡。改革開放后，我國地方政府間關系在競爭與合作中出現了一些問題，例如，地方保護主義和跨區域公共事務治理失靈。對地方政府間關系進行法律重構的路徑有修改我國憲法、地方組織法，對地方政府間關系作出規定;制定《地方政府關系法》，調整地方政府間關系;制定地方性法規和地方政府規章，對地方政府間關系作詳細規定。

關鍵詞：　地方政府間關系　法律重構　地方保護主義

一、地方政府間關系含義的界定

1937年，美國學者克萊德·F·斯奈德在《1935-1936年的鄉村和城鎮政府》一文中最早提出了“政府間關系”(IntergovernmentalRelations)這個名詞。1953年，美國國會成立了“政府間關系”臨時委員會。但是，直到20世紀60年代，美國行政學界才對“政府間關系”的含義進行了界定。1960年美國學者安德森立足于美國聯邦制，指出政府間關系是“各類的和各級政府機構的一系列重要活動，以及它們之間的相互作用。”

我國臺灣學者陳德禹將府際關系中的互動關系分為靜態和動態兩個層面，靜態層面中包含中央與地方政府之間的權限劃分和法規制度的問題、部門與部門之間的組織結構關系，和人事行政中所討論的公務員彼此的職位等級關系等等。動態層面則包含了各級政府所共同擴張性功能的連接性行為以及政府追求目標與執行政策時，代表各政府部門的官員行為。

對地方政府間關系含義的界定，首先要明確，本文所指政府為狹義的政府，即行政機關。對于聯邦制國家而言，“地方政府”就是指州以下的各級政府;對于單一制國家而言，“地方政府”是指中央政府以下的各級政府。

我國學者林尚立認為地方政府關系是包括基于上下級關系的縱向地方政府間關系以及各地方政府間的橫向關系的橫縱交叉的關系網絡。其中橫向關系包括平行的同級地方政府關系和交叉的不同級地方政府關系。地方政府間的縱向關系作為中央地方政府間關系的延伸，更具有政治意義，相比之下，地方政府間的橫向關系在競爭與合作過程中顯示出了經濟意義。

綜上，本文認為地方政府間關系是指中央政府以下的各級地方政府間利益博弈與權利互動的一種關系。本文研究的地方政府關系包括橫向關系和縱向關系，如前述林尚立的觀點。本文所研究之地方政府間關系是一種縱橫交錯的關系網絡，是指各不同級或同級的地方政府間的溝通交流和往來聯系。

二、我國地方政府間關系涉及問題

由于府際關關注管理的收益、權力及幅度。所以，府際關系實質上是政府間利益分配和權力配置的關系。涉及到利益分配的府際關系有自身問題存在。

(一)我國地方政府間合作涉及主要問題

為了區域經濟一體化發展，形成一個統一區域經濟組織，為有效治理區域性公共事務，解除行政區的經濟發展迷局，有效地配置資源和發展經濟，地方政府間的合作是必要的，但是在合作中也有很多問題。

第一，地方保護主義。中國地方政府間的府際關系，是中央政府和地方政府間的府際關系的延伸，改革開放后，一方面，省級政府向下級政府分權，向知識密集地區、沿海地區、交通便利地區分權，以帶動全省、全市、全自治區的發展。因此下級政府獲得了一定的自主權，促進了經濟社會的發展，但同時也產生了地方保護主義和地區之間發展的不平衡，地區之間的矛盾和沖突有所增加。29由于短視效應，地方政府在經濟利益驅動下追求該地方的短期經濟利益，放棄對于整個經濟區域的長期規劃，不合作成為博弈之后的理性選擇。

第二，地方政府間合作缺乏統一規劃。地方政府間的合作戰略缺乏統一性。例如珠三角地區，仍能發現在自身發展內在邏輯的驅動下，進行著相似度高的產業建設。各地競相出臺優惠政策，存在重復建設、規模不經濟和浪費現象。產業結構趨同、無序競爭導致經濟效益的損失。要共享區域合作利益，促進資源的優化配置就要積極進行統一規劃、發揮各自優勢，調整產業結構，避免重復建設。

第三，地方政府間合作制度化程度低。目前的地方政府間合作基本靠地方領導人帶動，缺乏制度化的組織機構、議事、決策及協調機制。地方領導人的變動會影響到制度化程度低的地方政府間合作，原有的合作機制很有可能被架空。加之現有地方政府間合作基本停留在初級的會議磋商上，缺少可長期進行的成熟的合作機制，使得合作難以有更高的效率、產生更大的經濟效益。

第四，中央政府角色缺位。現在論及的雖為地方政府間的合作，但是，單一制國家的背景下，中央政府應該在地方政府間合作中擔當協調者和政策供給者的角色，但是現有情況是在地方政府自主權增大的同時，中央政府角色缺位，在缺乏宏觀制度供給的環境下，地方政府間關系難以長期有序進行。

第五，缺乏相應的法律與制度保障。我國《憲法》第89條規定：“中央政府(國務院)統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”;第108條規定“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當決定。”我國憲法規定了各級政府的管理事務范圍，但是沒有規定地方政府間合作的組織機構、議事、決策及協調機制、權責劃分、上級政府在地方政府間合作的角色等問題。

(二)我國地方政府間競爭涉及主要問題

第一，重復建設問題。由于缺乏長期計劃和區域規劃，地方政府間進行著盲目的競爭。在本地經濟利益的驅動下，地方政府從個體理性出發，盲目上項目，出現了羊毛大戰、生豬大戰等100多種地區大戰。如重慶和成都之間進行的產業競爭就出現區域內的重復建設問題。兩地競相出臺優惠政策，爭奪投資者。雖然重復建設并不必然有損于市場競爭，但是一定要把握在一定度上，否則就會出現產業結構趨同的后果。造成經濟效率的低下。

第二，貿易爭端問題。地方政府有時存在經濟事務上的角色錯位問題，常常直接干預到經濟領域。在上述重復建設產生過剩的生產能力的情況下，有些地方政府為了緩解壓力，干預銷售市場領域，針對外地商品設定歧視性價格、設定重復性檢驗、重復認證及設定特定行政許可等方式來限制地方之間產品的自由流通，來解決本地區的生產能力過剩問題。這必然引發地方之間的貿易爭端。

第三，跨區域公共事務治理失靈問題。在自身理性的驅動下，一些地方政府追求自身利益最大化的行為也導致跨區域公共事務治理的失靈。例如，河流上游政府積極采取措施限制本地企業向河流排放污染物，投入大量的成本維護河流清潔。于此同時，下游地區就享受著上游地方政府治理河流帶來的正外部效應，卻不用花成本。這樣長久以往，理性的上游地方政府也會針對河流治理采取不合作的態度，上下游地方政府對于河流的共同治理就會失靈。

第四，地方政府過度競爭問題。地方政府為了自身發展，經常出臺一些招商引資政策，在土地審批和稅收上進行優惠。為了在競爭上獲得更大優勢，土地的出讓價格往往低于其成本價、稅收也會低于相應國家政策招商引資的底線。出現了以“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為內容的“讓利競賽”。這種不惜成本的讓利競賽在吸引大量資金注入的同時，卻沒有考慮到地區間的整體福利問題。發展、競爭本無可厚非，但是發展和競爭的原初目的卻被忽略，為了競爭而競爭，為了競爭而不惜代價，這無疑是本末倒置的。

三、地方政府間關系法律重構路徑

對地方政府間關系進行法律調整是一個復雜的系統工程，但又為公共管理所必須。地方政府間關系的非規范化非理性化運作，不僅不能推動經濟和社會的發展，而且會阻礙社會的進步。協調我國地方政府間關系，抑制地方政府間的惡性競爭，需要發揮法律的作用，實現地方政府間關系的法律化、制度化、科學化。地方府際關系涉及國家橫向及縱向權力架構，用法律手段調整府際關系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，為人的主體性所要求。公正是法的靈魂。理性是法律之光。通過法律手段規范地方府際關系，涉及到對憲法和行政組織法相關條款的修改，當然也需創設新的法律。

(一)修改我國憲法、地方組織法

修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下稱地方組織法)，在現有地方組織法基礎上加設專章規定地方政府間的關系，規定地方政府間的合作與競爭中應遵循的原則、進行協調合作的組織機構、議事與決策機制和具體操作辦法、糾紛解決機制等。必要時提高立法層次，進行憲法修改，將地方政府間關系納入其中，提供地方政府間關系的憲法依據。

(二)制定《地方政府關系法》

《地方政府關系法》應當包含以下內容，地方政府間競爭與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構、各方的權利義務等。合作各方的權利義務要在《地方政府關系法》上有明確的規定，以真正實現合作的自愿、平等和互惠。該法還要規定解決地方政府間糾紛的具體程序問題，在保證程序合法的基礎上進行平等的談判及協商，保證解決問題的效率。要將中央政府的引導、監督、裁決的職責規定進去。該法重在將地方政府間競爭與合作的權責分配進行規定，為其分工合作提供法律保障。

(三)制定地方性法規和地方政府規章

各地有權制定地方性法規的權力機關為了執行法律、行政法規的規定，可以在不違背上位法規定的基礎上根據本地方的實際情況制定地方性法規，來對地方政府間關系中競爭與合作關系進行具體細化。有權制定地方政府規章的地方政府可以為執行法律、行政法規、地方性法規的規定在地方政府規章中對規范地方政府間關系做具體安排。