人民警察危難救助探析論文

人民警察危難救助探析論文

　　當人民警察遇到其職責范圍外的危難救助情形時，危難救助是一種義務性非警務活動行為。所謂義務性非警務活動行為，是指人民警察基于其警察身份，依法履行法定職責范圍外的義務而實施的行為。
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　　摘 要: 危難救助作為人民警察的法定義務，在保護公民、法人和其他組織的人身安全和財產安全方面發揮著至關重要的作用。在人民警察履行危難救助義務的實際過程中，存在著危難救助性質不明確、主體不清晰、條件不明確、救濟制度不完善和法律責任模糊等突出問題，不利于人民警察合法、合理地履行職責和義務，嚴重制約和影響了危難救助的實際效果。對人民警察危難救助的界定、主體、條件、救濟制度和法律責任等問題進行探析，以期對完善人民警察危難救助制度提供借鑒。

　　關鍵詞: 人民警察; 危難救助; 法律責任。
論文正文：

人民警察危難救助探析

　　一、人民警察危難救助界定。

　　( 一) 人民警察危難救助的定義。

　　《人民警察法》第三章第 21 條規定: “人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助; ……人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。”該章規定的是人民警察的義務和紀律。因此，追究立法本意來看，對公民的危難救助是全體人民警察的義務，該義務也符合人民警察全心全意為人民服務的宗旨。但這種義務的性質應該定性為全體人民警察主體參與法定職責之外的義務性非警務活動。同時，該法第二章對人民警察的職權進行了規定。其中，對公安機關人民警察職責的具體規定同樣“隱含”著危難救助的內容。

　　例如，根據第 6 條第 2 項“維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為”的規定，治安警察需要對因危害社會治安秩序行為處于危難情形的公民進行危難救助; 根據第 3 項“維護交通安全和交通秩序，處理交通事故”的規定，交通警察需要對因交通事故受傷的人員進行危難救助; 根據第 4 項“組織、實施消防工作，實行消防監督”的規定，消防警察需要對火災現場的遇險人員和財產進行危難救助; 根據第14 項“法律、法規規定的其他職責”的規定，《突發事件應對法》《防洪法》《破壞性地震應急條例》《關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》等法律、法規中也都有關于人民警察危難救助職責的規定。除公安機關的人民警察外，國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，根據法律、行政法規的規定也需要履行危難救助的職權。《人民警察法》第 19 條規定: “人民警察在非工作時間，遇有其職責范圍內的緊急情況，應當履行職責。”因此，即使人民警察在非工作時間遇到屬于其職責范圍內的危難救助情形，也應該履行危難救助的職責。因此，根據不同警種的不同職權，危難救助同樣是特定人民警察主體依法履行職責的警察職務活動。

　　基于以上分析，我們可以看出，危難救助是特定人民警察應當依法履行的職責和全體人民警察的身份性義務。因此，筆者認為，人民警察危難救助應被定義為: “我國人民警察基于其法定職責和身份義務，對生命財產安全正在遭受嚴重損害或者威脅的公民、法人和其他組織進行的救援和幫助行為。”

　　( 二) 人民警察危難救助的性質。

　　當人民警察依法履行危難救助職責時，危難救助是一種緊急行政救助行為。首先，危難救助是一種行政行為，與普通的職業危難救助即專業救助公司提供的救助和普通公民進行的慈善救助存在著顯著區別。對依法履行危難救助職責的人民警察而言，他們的危難救助行為屬于行政法律關系調整的范疇; 而職業救助和慈善救助對于救助公司和普通公民來說只是一種職業、市場行為或者見義勇為、無因管理行為，屬于民事法律關系的調整范疇。兩者存在著根本不同。其次，危難救助屬于行政行為中的行政救助行為。所謂行政救助，是指負有法定職責的行政主體在特定情況下，依職權對需要救助的公民、法人和其他組織實施的救援和幫助行為，其形式主要有安置、撫恤、補助、收留、優待、危難救助等。

　　最后，危難救助是一種緊急行政救助行為。根據緊迫情形的不同，行政救助行為又可分為平時行政幫助行為和緊急行政救助行為。前者是指行政主體對依法需要救助的特定對象給予常規性的物質幫助，如優待金、撫恤金、困難生活補助等; 而后者是指行政主體對在緊急情況下需要救助的對象，依法給予的物質幫助和行為救援。人民警察危難救助，應該屬于后者。因此，只有當需要救助的公民、法人和其他組織的合法權益面臨現實緊迫的危險時，人民警察的救援和幫助行為才是危難救助行為。人民警察職責范圍內的平時救助行為和一般性幫助行為，不宜劃入人民警察危難救助的范疇。

　　當人民警察遇到其職責范圍外的危難救助情形時，危難救助是一種義務性非警務活動行為。所謂義務性非警務活動行為，是指人民警察基于其警察身份，依法履行法定職責范圍外的義務而實施的行為。因此，根據《人民警察法》第 21 條的規定，危難救助是全體人民警察的一項法定義務，這種義務是基于人民警察的特殊身份而必須履行的，不能因為不屬于自己的職責而免除。《法國國家警察職業道德準則法令》第一編“國家警察的義務”第 8 條也規定: “即使不在執行任務，國家警察仍有義務主動救助身陷險境的任何人員，制止任何擾亂公共秩序的行為，保護公民個人的人身安全和國家的財產免受侵害。”但需要注意的是，在法定職責范圍外的危難救助行為實質上是一種警察力量的非警務運用，不同于平時的警察職務活動。例如，交通警察執勤過程中遇到火災時對公民進行危難救助，司法警察在下班途中遇到公民溺水時進行危難救助。這類行為都不是相關警種人民警察的法定職責，而是基于其特殊身份而必須履行的身份性義務，這種身份性義務的履行不受地域、警種、時間的限制。

　　( 三) 人民警察危難救助的特征。

　　1. 危難救助既是人民警察的職責性義務，又是人民警察的身份性義務。

　　當特定人民警察主體根據法定職責履行危難救助義務時，危難救助是人民警察的一種職責性義務。

　　而在法定職責之外時，危難救助又是全體人民警察的一種身份性義務。

　　2. 危難救助的客體既包括人身安全，又包括財產安全。

　　當公民的人身安全和財產安全處于危難情形時，人民警察都應該依法履行危難救助的法定職責和身份義務。但是，當救助人身安全和財產安全發生沖突時，人民警察應當首先救助公民的人身安全，在確保公民人身安全的前提下，再進行財產的救助。

　　3. 危難救助的程序簡便、靈活。

　　人民警察的危難救助是當公民的人身安全和財產安全處于現實緊迫的危險時的一種緊急救助行為，如果對救助程序進行過于嚴格和繁瑣的要求，必然會延誤救助時間，導致不可挽回的損失。因此，應當賦予進行危難救助的人民警察較大的自由裁量權，允許他們采用簡便、靈活的方式實施危難救助。

　　4. 危難救助中可以綜合實施其他行政行為。

　　當人民警察依據法定職責實施緊急行政救助行為時，可以根據相關法律、法規的授權，綜合實施如行政征用、行政征收、行政強制措施等其他行政行為，保證危難救助的效果。例如，消防警察在滅火救援的危難救助中可以采取行政強制措施。《消防法》

　　第 45 條第 2 款規定: “火災現場總指揮根據撲救火災的需要，有權決定下列事項……利用臨近建筑物和有關設施; 為了搶救人員和重要物資，防止火勢蔓延，拆除或者破損毗鄰火災現場的建筑物、構筑物或者設施等。”又如，根據《破壞性地震應急條例》第 25條和《防洪法》第 45 條的規定，人民警察根據救災指揮部和指揮機構的指揮，在地震、洪水救援等危難救助中可以采取行政征用、行政征收等措施，臨時征用、征收交通工具或其他物資、設備。

　　二、人民警察危難救助的主體。

　　根據法治原理，行政主體是指能夠以自己的名義行使行政職權，并獨立地對自己行使職權的行為承擔相應法律責任的國家機關或社會組織。眾所周知，組織只是一種擬人化實體，不具有自然生命力。其享有的權力要轉化為具體行為，就必須依賴于組織中的成員即自然人，而其成員以組織的名義行使權力，其行為產生的后果則由組織承擔相應的法律責任。因此，當危難救助作為人民警察的一項法定職責依法履行時，此時危難救助的性質是一種緊急行政救助行為，這是一種職權行為、職務行為，而不是個人行為。所以，危難救助的主體應該是特定的警察機關。此時，特定警種的人民警察代表警察機關依法履行危難救助職責，存在著職責管轄和地域管轄的限制。只有當遇到警察機關職責和地域管轄范圍內的危難情形時，這些特定警種的人民警察才需要依法履行危難救助的職責。

　　但是，這并不意味著對于超出職責和地域管轄范圍的危難情形，人民警察就沒有救助的義務。《人民警察法》第 21 條已經明確把危難救助規定為人民警察的一項法定義務。因此，即使超出職責和地域管轄范圍，此時作為一項身份性義務和一種義務性非警務活動行為，危難救助的主體應該是在編的所有人民警察個人，不存在職責管轄、地域管轄、級別管轄、時間和警種的限制，即包括公安機關、國家安全機關、監獄的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。

　　三、人民警察危難救助的條件。

　　( 一) 人民警察危難救助的實施應以存在義務為前提。

　　人民警察危難救助的義務既包括法律、法規規定的職責性義務，也包括基于人民警察的特殊身份而產生的身份性義務。

　　1. 人民警察危難救助的職責性義務。

　　隨著人民警察服務職能的不斷擴展，人民警察危難救助的職責也在不斷加強，除了《人民警察法》

　　第 6 條列舉的部分危難救助職責外，相關法律、法規、規章又賦予了人民警察一些新的危難救助職責。

　　筆者參閱《人民警察法》《消防法》《突發事件應對法》《110 接處警工作規則》等有關法律、法規、規章，將人民警察危難救助的職責性義務概括如下:

　　公安交警對交通事故中受傷公民的危難救助;公安消防警察對在火險中的公民和財產的危難救助; 公安機關人民警察對發生溺水、墜樓、自殺等危及人身安全情況的危難救助; 公安機關人民警察對老人、兒童以及智障人員、精神疾病患者等人員走失進行的危難救助; 公安機關人民警察對公民遇到危難，處于孤立無援狀況的危難救助( 如，對在山林、荒漠中迷路公民的危難救助) ; 公安機關人民警察對涉及水、電、氣等公共設施出現險情，威脅社會公共安全、生產生活秩序和公眾生命、財產安全進行的人身和財產的危難救助; 公安機關人民警察和監獄、勞動教養管理機關人民警察對在看守所、監獄、勞教所中的人身安全處于危難情形的被監管人員的危難救助( 如，被監管人突發重病、自殺、自傷或相互毆打等，負有監管職責的人民警察，要立即采取措施積極救助和制止) ; 公安機關人民警察對在自然災害、突發事件中遇險公民和財產的危難救助; 公安機關人民警察對被拐賣、綁架的婦女、兒童的危難救助; 公安機關人民警察對因家庭暴力遭受危難的公民進行的危難救助; 公安機關人民警察對其他因犯罪行為和危害社會秩序行為遭遇危險的公民和財產的危難救助; 人民警察對因其他緊急情況遭遇危險的公民和財產的危難救助。

　　2. 人民警察危難救助的身份性義務。

　　當危難救助情形不屬于人民警察法定職責性義務時，所有人民警察基于身份性義務，需要救助的范圍應當是公民、法人和其他組織的人身安全和財產安全面臨現實緊迫危險的所有情形。這里需要注意的是，危險必須達到現實緊迫的程度才屬于人民警察基于身份性義務需要救助的范圍，任何危險情形都苛求人民警察進行救助是不現實、不合理的。

　　( 二) 能夠履行危難救助的義務。

　　能夠履行危難救助的義務，是指人民警察具有履行危難救助義務的可能性。人民警察危難救助義務的履行需要人民警察在一定的人力、物力、技能等條件具備的情況下得以履行。對于人民警察救助的條件，相關的法規和規章作了明確的規定。《110 接處警工作規則》第 23 條規定: 處警民警應當按規定著裝，警容嚴整，攜帶必要的警械、通訊工具等處警裝備; 專職處警民警應當掌握基本的救人、救災及醫療救護技能。第 52 條規定: 110 處警單位應當按照規定配備交通工具、通訊工具、槍支、警械、防彈背心及繩索、急救包等警用裝備和救援器材。110 專用警車應當配備必要的急救設備。《交通事故處理工作規范》規定: 交通警察必須進行培訓，考試合格的，方能取得處理事故資格。

　　法諺有云: 法律不能強人所難。法律也不能命令人做他無能為力的事情。比如，不能對一個不會游泳的人苛以下水救助落水者的義務。同樣，盡管由職業性質決定，人民警察承擔著更多的職責，但是，這并不意味著人民警察在任何條件下都具有履行危難救助的能力，必然存在著人民警察無法履行也無需履行義務的情形。

　　四、健全人民警察危難救助的救濟制度。

　　( 一) 人民警察危難救助中對公民的救濟。

　　人民警察的危難救助多屬于緊急救助，不但可能對救助相對人的合法權益造成損害，也容易導致對第三人的合法權益造成損害。在人民警察危難救助過程中對公民的合法權益造成的損害，應由國家進行相應的補償。此外，根據《人民警察法》第 34 條的規定，對于公民和組織因協助人民警察執行危難救助義務，造成人身傷亡或者財產損失的，應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償。

　　對于人民警察見危不救或者違法行使職權進行危難救助時發生的侵權行為，無論是從法理上還是警察行政目的上，都應當有補救的措施和方法，通常以行政復議、行政訴訟和國家賠償為主。因此，建議明確相對人依法享有的權利和義務、救濟機關的管理機關和職責，明確規定救濟案件的受理、審理、時效、法律監督程序等。

　　( 二) 人民警察危難救助中對警察的救濟。

　　危難救助是人民警察的一項法定義務，人民警察必須積極勇為。但是，當人民警察面對各種危難情形勇敢作為時，相對于一般職務行為，人民警察自身的生命、財產安全往往也面臨著更大的威脅，極易遭受嚴重損害。若不建立健全有效的獎勵和撫恤制度，僅靠見危不救的有關紀律處分措施，恐怕不利于激勵人民警察更好地履行危難救助的職責。因此，相對于一般職務性行為，建議建立人民警察危難救助的專項獎勵和撫恤標準，消除人民警察的后顧之憂，以期能更好地履行危難救助的職責，更好地保護人民群眾的生命和財產安全。

　　五、人民警察見危不救的法律責任。

　　我國人民警察基于其法定職責和身份義務，應當履行危難救助的義務。見危不救的行為是以不作為的方式對待法定作為義務，應當履行法定作為義務而未履行，違反了法律規則背后“期待的行為”，應當承擔相應的法律責任。但是，在特定條件下，應當具有相應的免責事由。

　　( 一) 行政法律責任。

　　根據承擔主體的不同，行政法律責任可以分為行政主體的行政責任和國家公務員的行政責任; 根據行政法律責任所涉及的范圍不同，可以分為內部行政責任和外部行政責任。因此，根據人民警察見危不救的不同情形，應當對所承擔的行政法律責任進行必要的區分。

　　1. 警察機關的外部行政法律責任。

　　當危難救助屬于人民警察的法定職責時，危難救助的主體應該是特定警察機關，應由警察機關對危難救助相對人承擔相應的法律責任。責任的具體形式主要包括賠禮道歉、承認錯誤，確認違法和行政賠償等。

　　2. 人民警察的內部行政法律責任。

　　《人民警察法》第 22 條規定人民警察不得玩忽值守，不履行法定義務。因此，無論是基于法定職責還是身份義務，當人民警察見危不救時，都應當按照《人民警察法》第 48 條的規定給予相應的行政處分，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。對受行政處分的人民警察，按照國家有關規定，可以降低警銜、取消警銜。

　　( 二) 刑事法律責任。

　　《刑法》第 397 條第 1 款規定: “國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役; 情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。”因此，作為國家機關工作人員的人民警察，當危難救助屬于自己的法定職責情形而見危不救，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，符合玩忽值守罪的構成要件時，應認定為玩忽值守罪，追究刑事責任。然而，由于見危不救與一般瀆職相比又存在著特殊性，往往直接關系到公民的生命安全，在符合特殊條件的情況下，見危不救的行為可能構成玩忽值守罪與間接故意殺人罪的想像競合犯，從一重罪定故意殺人罪。

　　例如，人民警察出警后發現公民受傷流血不止，被害人受傷后躺在人跡罕至的山路上或者事件發生在深夜、寒冷的冬季等情況時，不立即送往醫院救治很可能導致受傷公民死亡。此時，警察見危不救致使公民死亡的，就構成了間接故意殺人罪。因為，在這些情況下，負有法定救助職責的人民警察主觀上應當預見自己見危不救的行為極有可能導致被害人死亡的結果，而放任了這種結果的發生; 客觀上不作為的行為排除了第三人發現以及救助被害人的可能性，對被害人的死亡這一結果的發生具有絕對的支配作用，與母親不給嬰兒喂奶致使嬰兒死亡這種不作為的故意殺人罪性質一致，符合故意殺人罪的主客觀構成要件。

　　( 三) 免責事由。

　　1. 警察機關的免責事由。

　　( 1) 人民警察基于身份性義務而見危不救。在這種情況下，人民警察的見危不救行為不屬于其職責范圍。此時，危難救助主體不是警察機關，而是人民警察個人。因此，警察機關不必對人民警察個人基于身份義務的見危不救行為承擔外部法律責任，而應由相關人民警察個人承擔相應法律責任。

　　( 2) 人民警察缺乏救助能力而見危不救。不作為行為必不可少的構成要件之一是有能力履行義務。因此，若負有危難救助職責的人民警察趕赴現場后缺乏相關救助能力和條件而沒有救助，警察機關作為危難救助的主體也不必承擔外部法律責任。

　　如交通警察趕赴交通事故現場后發現受傷者被困車內，但由于缺乏必要的工具和專業技能無法及時解救被困者致使被困者死亡等情況。

　　( 3) 由不可抗力造成的見危不救。因為不可抗力致使負有危難救助職責的人民警察不能夠履行危難救助的義務，同樣不符合不作為行為的構成要件。

　　如人民警察趕赴事發現場時，突遇嚴重的交通阻塞，無法及時到達現場進行救助，這種情況下警察機關也不必承擔外部法律責任。

　　( 4) 損害結果與見危不救行為之間沒有因果關系。如救助對象在人民警察趕赴現場之前已經死亡或者即時救助也已經沒有生還可能性等情況下，由于見危不救行為與損害結果缺乏因果關系，警察機關不必承擔外部法律責任。

　　需要說明的是，上述( 2) 、( 3) 、( 4) 免責情形指的是人民警察代表特定警察機關履行屬于危難救助職責范圍的情形，此時危難救助的主體是警察機關。

　　但是，在上述情況下，并不僅僅意味著警察機關不必承擔外部行政法律責任，人民警察個人同樣不必因見危不救行為承擔內部行政責任或刑事責任。

　　2. 人民警察的免責事由。

　　( 1) 無論是人民警察基于其法定職責還是身份性義務，若人民警察缺乏救助能力，存在不可抗力或者見危不救行為與損害結果沒有因果關系，都可以構成人民警察個人的免責事由。

　　( 2) 人民警察執行見危不救命令的行為。《人民警察法》第 32 條規定: “人民警察必須執行上級的決定和命令。人民警察認為決定和命令有錯誤的，可以按照規定提出意見，但不得中止或者改變決定和命令的執行; 提出的意見不被采納時，必須服從決定和命令; 執行決定和命令的后果由作出決定和命令的上級負責。”從法理上說，當上級下達見危不救的命令時，人民警察危難救助行為便會缺乏期待可能性，阻卻人民警察對見危不救行為的責任承擔。此時，按照法律規定，應當由作出見危不救決定和下達命令的上級承擔相應的法律責任。