行政訴訟中原告或第三人舉證期限探討(2)

三、行政訴訟中原告或第三人舉證期限制度之完善
《若干解釋》第31條規定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據。”《證據規定》第1條規定：“根據行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規定的期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十日內提供證據。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。”從上述規定可以看出，被告延期舉證的條件比原告延期舉證的條件要嚴格得多。從行政訴訟的功能以及行政訴訟中原告、被告在行政程序中所處的地位而言，我們完全可以理解。
但是，從訴訟公平原則出發，對行政訴訟中原告或第三人的舉證期限也不能無原則地放寬。針對原告或第三人為了自己的利益而可能出現的證據隨時提出主義，以及法院可能基于某種不當考慮而可能作出某種不利于原告或第三人的行為，可以規定原告或第三人舉證的最低期限。這可以參照《關于民事訴訟證據的若干規定》第33條的規定。原告或第三人舉證最低期限的規定，可以有效防止原告或第三人在事實上可能出現的證據隨時提出主義，也可以最大限度地限制法院在該問題上的自由裁量權，從而有效抵御法院指定過短的舉證期限而損害原告或第三人的合法權益。
在向嚴格法治主義過渡的階段，對原告或第三人延長至二審程序中舉證的正當事由應作出更加嚴格且清晰的規定。《證據規定》第7條對原告或者第三人延期提供證據的“正當事由”雖然沒有作明確的規定，但一般是指原告或者第三人確實因為客觀上的原因而未能提供有關證據。原告或者第三人不能在開庭審理前或者證據交換日提交有關證據的客觀原因有多種，如：因不可抗力等原因而不能在舉證期限內提供有關證據；由于第三方的原因使得當事人不能在舉證期限內提供有關證據；其他因證據收集上的障礙使得當事人不能在舉證期限內提供有關證據等。原告或者第三人確實有正當事由需要延期提交證據的，必須向法院提出申請。只有得到法院準許后，才能延期提交證據，而且原告或者第三人延期提交證據的期限一般只延長到法庭調查中。逾期提供證據的，視為放棄舉證權利。但這里的問題是，如果原告或者第三人逾期提供的證據能夠證明被訴行政行為違法，法院該如何裁判呢？對此，學界有不同的觀點，一種觀點認為，由于原告或者第三人逾期提供證據，視為放棄權利，因此法院只根據被告提供的證據對被訴行政行為的合法性進行審查。法院如果認為僅從被告提供的證據分析，可以判斷被訴行政行為是合法的，可以不用考慮原告或者第三人逾期提供的反駁證據，并可以依法判決維持被訴的具體行政行為。第二種觀點不同意這種過于絕對的做法。該學者認為，原告或者第三人放棄舉證的權利，并不等于被訴的具體行政行為就是合法的，法院并不能一概而論地作出維持判決。在原告或者第三人明顯不具有逾期提供證據的正當事由的情況下，法院可以不接納這些證據。然而，在原告或第三人的正當事由是否成立尚不明確的情況下，法院應當先接納原告或第三人逾期提供的證據，并進行審查。如果之后被告有證據證明原告或第三人無正當事由，那么，對于原告或第三人逾期提供的證據，法院不能接納。在這種情況下這些證據與法院對被訴具體行政行為合法性的認定有密切的關系，主要有三種：第一，原告或第三人無正當事由逾期提供了證據，被告不能證明被訴具體行政行為合法，而法院通過審查被訴具體行政行為的證據，能夠作出被告證據確鑿的判斷，則應當判決維持被訴的具體行政行為。第二，原告或第三人無正當事由逾期提供的證據，能夠證明被訴具體行政行為違法，但是法院不能采納原告或第三人的證據。在這種情況下，法院應當依據《若干解釋》第56條第4項的規定，作出駁回原告訴訟請求的判決。第三，原告或第三人無正當事由逾期提供的證據，使法官對被訴行政行為合法性產生懷疑的，法院應當作出駁回訴訟請求的判決。 [9]筆者認為，第二種觀點是可取的。對原告或第三人逾期提供證據的情形應當作具體的分析，從而避免過于絕對的做法。當然，要避免分歧的產生，最好的辦法是對正當事由有個清晰的界定。
總之，只有在原告或第三人向法院說明了其在開庭審理前或者法院指定的證據交換日沒有提供證據的充足理由之后，法院才可以視其為有正當理由而準許其延期提供證據。在一般情況下，為了有利于行政主體查明證據，從而合法合理地作出行政行為，原告在行政程序中提供證據是原則，允許其到訴訟程序階段提供證據只能是例外。《證據規定》第59條“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納”的規定正是緣于此理。也就是說，在訴訟階段，原告或第三人提出了其在行政程序中能夠而且應當提出的新證據，是不能作為法院認定被訴具體行政行為違法的根據的。因此，有學者認為，《證據規定》第7條第2款的規定是不科學的，應當明確原告證據在行政程序中提出的制度，有特殊情況可以允許原告在第一審程序中提出。 [10]雖然由于種種原因，原告證據行政程序中提出的制度不可能完全固化，但是至少應對原告或第三人延長至二審程序中舉證的正當事由作出更加嚴格的規定。
一般而言，原告或第三人舉證的最后期限應當設定在一審法庭調查結束之前，特殊情況下可以申請延期提供證據。但對正當事由應當作出盡可能明確的范圍規定，以防止濫用。《證據規定》第7條第1款規定的正當事由是指，原告或第三人不能在開庭審理之前或者法院指定的證據交換日之前提供證據的客觀原因。例如，受到被告的阻撓或者遇到不可抗力等。對原告或第三人在二審程序中舉證應當作出更加嚴格的規定。如果允許原告或第三人的舉證期限可以比較簡單地延伸到二審程序，對被告來講也是不公平的，因為被告的舉證期限被嚴格限定在收到起訴書副本之日起10內。因此，一般而言，為了體現對行政相對人的權益保障，行政訴訟中原告或第三人只要能夠作出合理的解釋和說明，就可以推定為有正當事由。但這只是指一審期間原告或第三人延期舉證的正當事由。二審期間法院接納原告或第三人提供證據的正當事由，也即第7條第2款規定的正當事由應當有著更為嚴格的規定。那么，這個更為嚴格的正當事由應當包括哪些呢？有學者認為這里的正當事由應當包括《證據規定》第52條所確定的“新證據”。即這里的正當事由與第52條規定的新證據是一致的。 [11]筆者認為，如果這一理解成立，那么《證據規定》第7條兩款之間就不存在矛盾了，因為兩款所適用的范圍和條件是不相同的。但這只是學術上的一種理解。
嚴格來講，原告或第三人在開庭審理之前或者法院指定的證據交換日之前沒有收集證據，而在之后才收集，應當視為原告或第三人放棄舉證的權利。最好的做法就是嚴格按照《證據規定》第7條第1款的規定，要求原告或第三人在一審開庭前或法院指定的證據交換日提供證據，至多在有正當理由的情況下可以延期至一審法庭調查階段。面對這一不可回避的現實問題，我們必須找到出路。對此，有學者認為，盡管第1款和第2款都規定了正當事由可以作為延期提供證據的理由，但并沒有對何為正當事由作出具體的規定，在這兩款有矛盾的情況下，法院應當注意司法自由裁量權的正當行使。對第2款中的正當事由作出比較嚴格的解釋，以盡量限制原告在第二審程序中提供證據。 [12]但問題在于，第1款和第2款規定的正當事由何以區分，而且第2款的正當事由比第1款的正當事由更加嚴格的理由何在？看來，要真正解決問題還必須有法律上至少是司法解釋上的規定。
注釋:
[1]參見畢玉謙主編：《證據法要義》，法律出版社2003年出版，第415～416頁。
[2]同上注，第416頁。
[3][美]馬丁·P·戈爾：《法律哲學》．齊海濱譯．北京三聯書店1987年版．第18頁。
[4]參見胡建淼主編：《行政訴訟法學》，高等教育出版社2003年版，第154～155頁。
[5]李國光主編：《＜關于行政訴訟證據若干問題的規定＞釋義與適用》，人民法院出版社2002年版，第229頁。
[6]同前注[1]，畢玉謙主編書，第420頁。
[7]參見趙金霞：《淺談我國行政訴訟中原告的舉證責任》，《山西省政法管理干部學院學報》2005年第4期。
[8]參見袁裕來：《對行政訴訟法（修改建議稿）若干條款的質疑》，中國檢察出版社2006年版，第52頁。
[9]同前注[4]，胡建淼主編書，第155～156頁。
[10]參見徐繼敏：《行政證據通論》，法律出版社2004年版，第270頁。
[11]參見馬國賢、梁玉成：《行政訴訟證據規則精解》，中國法制出版社2005年版，第45頁。
[12]同前注[1]，畢玉謙主編書，第418頁。