歐盟食品安全社會監督立法的“便利性”特征研究論文
歐盟食品安全社會監督立法的“便利性”特征研究論文
我國食品安全治理須同時解決市場和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對食品安全覺察度提高，社會監督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監督的力量仍然薄弱。我國可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營養。
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歐盟食品安全社會監督立法的“便利性”特征研究
“社會監督”語義豐富，多用于政治管理中，“指公民個人、輿論機構、社團組織和人民政協依據憲法、法律和法規，運用各種方式對黨政部門及其工作人員遵守和執行國家憲法和法律、貫徹落實黨和政府各項方針政策的情況以及工作作風等方面實施的監督”[1],它是針對政治權力的外部約束。食品安全“社會監督”也是對政府的監督，包括監督國家機構的監管行為。社會監督與政府和經營者均聯系緊密，監督力量要在對二者都要產生約束作用后才能達到效果，這需要降低食品安全社會監督的制度成本。歐盟通過賦予消費者具有法律效力的監督權，保障經營信息與監管權行使透明，保持行政機構對消費者訴求充分回應，保障消費者權利轄制監管權，提供了便于消費者進行社會監督的信息基礎和制度渠道，是我國立法的重要借鑒對象。
一、歐盟食品安全社會監督立法概況
歐盟食品安全社會監督立法包括監管行為和消費者保護規則，前者如歐盟2000年《食品安全白皮書》(以下簡稱《白皮書》)、成立歐盟食品安全局(EFSA)的《食品安全基本法》(以下簡稱《基本法》)(178/2002號條例)、《食品營養與健康聲明條例》(EC(1924/2006)號條例)等，涉及EFSA在風險評估、風險管理和風險溝通中回應公眾義務，經營者生產信息、標簽等強制要求，后者如規定公眾向EFSA和經營者索要信息等監督權利。具體體現為以下三個方面：
1.確立消費者在食品安全保障中的核心地位。
歐盟通過消費者保護政策確定消費者在內部市場政策中的中心地位，建立相應機構使社會監督權具有法律屬性，監管者和經營者作為法定義務主體來保障普通民眾在食品安全規制中的主動地位。歐盟食品安全立法奉行“消費者中心”,規定監管者和經營者服務于消費者。《白皮書》規定：“將歐盟的食品政策轉化為積極的、動態的、協調一致的綜合性工具，以保證高水平的人類健康和消費者保護”[2];《基本法》規定：“必須保證消費者、其他利益相關者和貿易伙伴對食品法律基礎———決策機制、科學基礎、結構、保護健康和其他利益機構的獨立性具有信心”,“共同體以及境外消費者的安全和信心是最為重要”[3];《消費者政策戰略》(2007~2013)規定：“消費者政策將作為下一階段內部市場建設的核心”,“消費者的福利是保障市場運作良好的關鍵”,“消費者也被其置于歐盟其他政策和規則的重中之重”而作為優先行動之一，在其5.5部分詳細闡述消費者在金融、共同利益服務(serv-ice of general interest,簡稱SGI)、參與政策制定等方面地位[4].整個食品安全和消費者措施將保障消費者信心、地位作為中心任務，食品安全局與健康、消費者保護署與歐洲消費者中心作為機構保障。
2.建立食品信息公開透明的保障機制。
歐盟著力保障監管機構、經營者信息的透明度。《白皮書》劃定風險溝通、標簽和宣傳、食品營養等全面、充分的信息作為公開對象。行政性主管機構與所有利益方信息的交流，“只有確保風險評估和風險管理的透明和公開，風險溝通才能很好發揮作用”,“消費者被視為利益相關者、其觀點在以下方面被充分考慮至關重要：就食品安全所有方面征求消費者的意見，在科技專家和消費者間建立一個交流的平臺，便于消費者在歐盟和全球范圍內進行跨國對話”[2],公眾監督已滲透到風險預防階段，對食品安全事前防范具有重大意義。《基本法》規定：“標簽、宣傳、食品與飼料的形態(包括形狀、外觀、包裝、包裝物使用、布展的方式和展出環境)，以及媒體有關其的任何信息，都不應當誤導消費者”[3].要求標簽使用中須完整、考慮文化背景多樣性，主管機構編撰了標簽識別方法的簡易手冊，作為幫助消費者識別標簽內容、有效性的資料[5];“經營者向消費者提供食品的所有信息，包括：品名、價格(稅收和運輸費用)、運輸過程的時耗等”[6],使標簽內容真實反映食品信息。食品宣傳要保證飲食平衡，尤其顧及兒童、老人及患病者等人群，不得宣傳食品成分具有健康方面的特殊功能。
歐盟食品立法有效保證食品成分與營養功能間關聯為消費者有效理解。《白皮書》要求營養要符合膳食平衡、避免營養物質間抵觸，特別注重療效性食品(di-etetic foods)、食品添加劑(food supplements)和強化食品(fortified foods)[2].《食品營養與健康聲明條例》及其3個修正案((EC)No 107/2008、(EC)No 109/2008和(EU)No 116/2010)專門規定營養標注規則，成員國考慮科學機構意見后，就特定成分的營養聲明向歐委會提交清單，歐委會通過安全審查形成允許的營養聲明清單，經營者依據科學證據證明食品成分有新功效，需通過適格主體向歐委會申請授權方可作出新營養聲明[7].食品成分對應的營養功能被納入標準化聲明清單中輔之以安全標準和相應的認證機制來“顯化”信息，確保信息便于公眾識別和理解。
3.構建公眾監督權實現的有效途徑。
歐盟的社會監督立法形成了公眾多元參與的法定程序步驟，既包括對產品直接監督和參與監管過程的規則。歐盟《基本法》前言和28、29段規定了食品追溯機制，論文格式根據標簽顯示的信息識別其身份，借助主管機構對標準和營養的簡易說明，依據食品成分、外觀、標簽及營養說明等就能判斷出安全狀況，自主性發現風險而避免造成食源疾病與擴散。食品安全風險出現時，食品安全科咨機構即刻以風險預防法定程序規則展開對風險的評估和管理，并與公眾開展交流，消費者即可通過參加相關聽證會發表技術細節的意見，為防范食品安全風險融入監督因素。同時，歐盟規定食品安全局的運行必須保持獨立而透明，保持對消費者和其他利益相關人的開放性并與其密切聯系，是食品安全制度形成、運行中實施社會監督的制度基礎。
歐盟對消費者的食品投訴倍加重視，發布定期的消費者市場記分牌來衡量市場滿意程度，指導成員國對投訴依照歐盟標準格式進行分類和規整。歐洲理事會2007年決定要求在聯盟層面發展相關制度;歐洲議會在兩份決議(分別于2008年11月18日、2010年3月9日通過)中要求成員國統一方法，對委員會轉交的投訴分類，并建立供所有主觀機構通用的標準性投訴信息管理平臺[8];歐盟消費者政策戰略(2007~2013)將此作為優先行動之一，體現出歐盟對提高處理消費者投訴效率來回應公眾對監督的工具需求。
二、歐盟食品安全社會監督立法的“便利性”特征
歐盟立法從上述三方面規定了公眾監督地位、知悉食品信息的“便利性”和監管機制對監督的高效應答，降低公眾參與監督時間、經濟成本以確保監督效果，具有典型的“便利性”,從以下三方面得以呈現：
第一，社會監督法律關系結構、效率保障的安排非常合理。立
法以經營者、監管者義務本位為起點，將二者置于受公眾監督的地位，強調對經營者監管關系有效運行為工具而非另建社會監督渠道，對三者關系的厘定充分體現了效率價值。由于食品安全信息主要起始、集中于經營者，歐盟安全標準及認證、標簽與營養規則及配套措施，建立了高壓態勢的監管機制，行政強制手段作為強制經營信息公開的保障，經營者成為被監督的首要對象。歐盟主管機構職責中考慮了與公眾進行溝通的內容，著力構建投訴的標準化處理機制，歐盟及其成員國的主管機構也成為社會監督義務人，行政監管權配合公眾的效果良好，從關系構建上看社會監督處于對行政監管權的優益地位，避免了社會監督主體與主管機構之間對立而浪費資源。可見，公眾與行政機構間、公眾與經營者間的監督法律關系相對獨立，并透過前者來實現后者對公眾而言具有“便利性”.
第二，食品安全社會監督所依憑信息的透明度保障力強。
安全風險包括營養學、微生物學和化學風險[9],信息透明是社會監督關鍵，歐盟立法規定了監管信息的公開與透明，實施預防風險和處理安全事故等環節中與公眾雙向交流信息，監督主體能方便地知曉監管權運行狀態。《基本法》規定：“除非緊急情況不允許外，在食品安全法律準備、評價和修改中，應當直接或通過代表機構進行透明而公開的磋商”[3].通過標簽內容與識別規范、營養聲明清單等措施，確保經營者將生產經營環節的安全信息較完整地呈現于包裝上，食品安全狀況的可識別性得以保障;食品回溯制度又保障了社會監督視野擴及食品流動的各個節點。嚴密的安全管理要求、產品信息披露規則降低了公眾尋找信息的時間與勞動成本，在食品門類繁多、食品工業專業性強而公眾認知有限條件下，歐盟的做法解決了信息不對稱、阻塞問題，是切實提高公眾食品安全監督參與能力的“便利性”措施。[LunWenData.Com]
第三，歐盟在食品安全監管機制中科學設定了回應社會監督需求的良好機制。
EFSA下設多個分支工作機構分別對甲型流感等疫情進行監管，在監管職責和程序設計上注重吸納社會監督主體的智慧，重視消費者的食品安全投訴，逐步建立統一標準的投訴分類規則，消費者投訴中心是通過信息平臺接收回復投訴并搜集立法、監管的信息來源。食品安全是生存所需，如果安全得不到保障可能涉及人權問題，歐盟允許公民直接在歐洲法院對歐盟機構進行起訴。由于歐盟保護消費者利益觀念深入人心及司法救濟機制的存在，公眾能較好地利用食品、消費者健康主管機構對市場經營者嚴密的監管，從行政體制內部找到監督食品安全的路徑，是一種較其他外部監督更為便利的安全監督體制。
三、我國食品安全社會監督立法現狀與不足
我國現行食品安全社會監督立法已確立起監督關系，并在信息來源和程序性規則方面有所規定，規則的數量較豐富，也涉及了社會監督的基本環節，但是社會監督的立法本位和實施效果遠未達及“便利”公眾的程度。
1.我國食品安全社會監督的立法現狀。
監督關系上，《憲法》和《食品安全法》等作了相關規定。《憲法》確認公民對國家機關及其工作人員批評建議和對違法行為檢舉揭發、控告申訴權，《食品安全法》對其加以具體化，規定：“國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督”,“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議”.可見，我國食品安全社會監督試圖在監管關系和交易關系之上構建監督關系。
信息保障方面，我國已在信息透明化建設方面作出了許多努力。《食品安全法》第82條規定了信息公布及日常監督管理制度，要求相關信息準確、及時、客觀;《食品安全法實施條例》第4條要求信息發布為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便，任何組織和個人有權向有關部門了解食品安全信息;衛生部等六部委頒布的《食品安全信息公布管理辦法》規定相關部門信息發布權限、內容和程序，我國對信息透明有較強認識。
標簽對傳遞安全信息的作用得到重視，我國已制定《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2004)和《預包裝特殊膳食用食品標簽通則》(GB13432-2004)兩個強制性國家標準，規定標簽內容和要求，同時，衛生部《食品營養標簽管理規范》也規定了食品營養標簽的標注要求。我國食品安全社會監督制度初步建成，但頻發的事故及其運行實踐使我們認識到還存在諸多局限。
2.我國食品安全社會監督立法的非“便利性”局限。
從社會監督的客觀需要來看，我國公眾參與制度成本過高的問題比較突出，表現為監督關系結構殘缺、信息保障乏力、監管權對接不暢三大問題。
監督關系構建方面，公眾監督監管者的社會法律關系上缺乏實質性內容。食品安全風險預防及事故處理、立法等環節中融入公眾意志的強制性、程序性差，違背被監督義務的責任機制缺失，歐盟正是將行政機構列為義務主體達到社會監督的目的。我國現行立法將消費者中心理念指導下公眾對監管者、經營者并行監督的應然結構，移轉為公眾輔助監管者而共同壓制經營者，社會監督權的法律屬性喪失殆盡，法律關系建構邏輯起點上缺乏方便公眾維護利益的基本考量。
監督信息充分、透明保障方面，監管和經營信息義務的法定性匱乏。
一是信息公開單向而缺乏互動，監督觸角沒有觸及食品生命周期所有環節，公眾意志納入食品安全制度嚴重不足，信息披露的體制性弊端引發效率低下，表現為信息披露主體的“缺位”、披露機制的政府“權力幻覺”和披露組織機構的“分散”三個方面[10];
二是信息真實性的保障力度不夠，歐盟依賴技術法規及遍布各地的實驗室等技術力量，但我國的安全標準、檢驗檢疫技術水平都無法與之相比，信息保障的能力基礎薄弱，如至今地溝油檢測技術仍是空白;
三是“信息短板”的負面影響，營養聲明、標注只是正向性說明，成分標注是選擇性而非強制，遑論對膳食平衡、病患幼嬰等特殊人群需要的顧及，食品廣告規制多為競爭而考慮，如部分餐飲企業將骨膏熬制湯料宣傳為大骨原湯，其中潛存的安全風險因素并未成為主要關注點。
監管體系對社會監督的應答方面，監督義務人履行義務強制性不高。一是監管權本身自身功能實現不足，歐盟社會監督立法以政府嚴密監管經營者為基礎，通過監督權觸動監管關系，而我國的監管機制還存在機構關系、技術機制、安全水平等內生問題，“之所以會出現食品安全事故屢禁不止的現象，根本還在于漏洞百出的監管體制”[11],難以對社會監督形成制度支援;二是我國現行信息公開制度缺乏監管者、經營者公開信息、回應投訴時限步驟的程序規則，責任機制未對規避公眾監督、侵犯監督權加以懲戒。信訪、領導人信箱等渠道能起到一定作用，但監管者的主觀裁斷性過重而缺乏責任意識，司法機制也不能回應社會監督的所有需求。
可見，我國公眾監督地位處于有言無實的境地中，無法通過法制手段作用于監管權，獲知的信息不全面且真偽難辨，要行使監督權既缺乏權利基礎也缺乏信息保障，非“便利性”特征非常明顯。
四、歐盟立法“便利性”特征對我國的啟示
我國食品安全治理須同時解決市場和政府失靈雙重問題，近年來通過媒體曝光、公眾對食品安全覺察度提高，社會監督作用越來越大。但影響力主要來自媒體受眾廣泛及食品安全問題敏感性，公眾監督的力量仍然薄弱。我國可以從歐盟立法的“便利性”中汲取營養。
首先，立法上準確定位社會監督關系是前提條件。公眾基于食品獲得的健康利益作為中心，監管者、經營者對公眾的法律義務應得到立法確認。社會監督法律關系中，經營者依法提供基礎性信息，作為社會監督的信息源泉，政府履行對經營者的監管職責，驗證其信息提供的合規性，懲戒無證經營、虛假標注、不實宣傳，成為安全信息的“篩子”.以聽證會、互聯網等平臺將公眾意見納入風險預防、立法過程中，同時履行執法信息公開義務。公眾依消費行為來驗證監管、經營信息，根據安全標準、標注內容及指導規則辨識風險，以社會監督權為據發出糾錯信號而政府須立刻處理。由此，社會監督法律關系體現為監管程序和責任上，且獨立于監管行為和合同維權行為。
其次，食品安全信息充分透明是社會監督的核心問題。信息分布不均且阻滯是我國公眾行使監督權的最大阻礙，在歐盟實踐中信息的來源廣泛且數量龐大，真實性程度高，公眾對知曉食品信息的權利應以公開信息平臺為依托，具備獨立的科咨機構作為客觀性支持，否則摻假制假、以次充好的違法行為無法呈現，信息真實性也就成為空中樓閣。公開的范圍上既包括經營信息，也包括政府履行職責的監管信息，特別是應對安全風險、事故處理等決策的事實與法律依據。同時，公眾獲取食品信息的權利必須得到法律保障，信息的公開要在公眾、監管者、經營者間雙向互動，迫切需要我國以《政府信息公開法》或類似立法賦予公眾無礙獲取政府信息的法定權利。
再次，安全標準應體現科學研究的制度成果而具備較高公信力。歐盟立法對成分、營養、包裝等方面的強制性規定是約束經營者最有力的措施，是評價經營者和政府提供信息的重要尺度，如Gelita AG通過德國向歐委會證實一項關于膠原質水化物(collagen hy-drolysate)營養聲明科學性及其對關節健康的維護作用[12],Vitabiotics公司通過英國證實關于左旋酪胺酸(l-tyrosine)營養聲明科學性及其對合成多巴胺(dopa-mine,一種治腦神經病的藥物)的作用后[13],才作出新的營養聲明，以建立在科學基礎上的嚴格程序維持了安全標準的有效實施。
最后，食品安全社會監督立法的終極目的是“以人為本”.社會監督立法的價值追求應著眼于破解現實困境，而統合所有利益方的力量形成食品安全保障合力。從辟除無毒無害食品等初級需求向滿足膳食平衡等高端需求發展，從對公眾一刀切式處理到對特定疾病人群、婦女兒童、老人等不同人群特殊化關注，食品需求的特殊性、個性化是社會監督立法應達成的愿景。
歐盟法制經驗可歸結為食品安全社會監督機制以方便公眾行使監督權、啟動監督程序為本質特征，“便利化”是將食品安全利益融入社會監督關系有效手段，我國應當提升社會監督在食品安全中定位，充分借鑒歐盟“便利化”立法經驗而實現質的飛躍。