社會類學術論文參考

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　　社會類學術論文篇一

　　社會政策與社會建設

　　【英文標題】Social Policy and Social Construction: Concurrently on the Enlightenment of Recent Trend of International Social Policy to China

　　【作者簡介】李迎生，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師，主要研究方向為社會政策理論與應用、社會工作與社會管理等;衛小將，中國人民大學社會與人口學院社會政策研究方向2010級博士生。

　　【內容提要】加強社會建設，著力改善民生與創新社會管理，是進入21世紀以來黨和政府特別強調和高度重視的一個重大課題。以改善民生為宗旨、以幫助弱勢群體為己任、以再分配為主要手段、以實現社會公正與和諧為基本理念和奮斗目標的社會政策，對于落實黨和政府推進社會建設、構建和諧社會的戰略部署具有重要的意義。本文在全面論述社會建設的內涵及加快社會建設的意義的基礎上，從廣義及狹義角度分別討論了社會政策與社會建設的關系，為黨和政府出臺社會政策、推進社會建設提供基本的理論依據和實際參考，最后討論了國際社會政策的新近趨勢對當前我國社會建設的啟示。

　　【關 鍵 詞】社會政策/社會建設/社會管理

　　加強社會建設，著力改善民生與創新社會管理，是進入21世紀以來黨和政府特別強調和高度重視的一個重大課題。報告明確要求“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。一般認為，“社會建設”是相對于經濟、政治與文化建設而言的，它主要致力于構建和諧社會，解決社會問題，保障和改善民生，推進社會服務，促進社會公平正義等。“社會政策”意指國家或社會為了應對社會問題、提升成員福祉而做出的各種制度設計與安排，其宗旨與核心是實現社會的公平與正義，人的自由與發展。可見，“社會建設”與“社會政策”的本質都涵蓋了“公平、正義、和諧、自由、發展”的理念。當前，我國經濟體制改革已進入“深水區”，社會轉型也已邁入“加速期”，各種社會矛盾愈發凸顯，各類社會風險不可預期。在這樣一種情勢之下，探討社會政策與社會建設的關系，對于落實黨和政府推進社會建設、構建和諧社會的戰略部署具有十分重要的意義。

　　一、加快社會建設的意義

　　十六大之前，黨的第二代和第三代中央領導集體并沒有明確提出社會建設，社會建設也只是寓于經濟、政治和文化建設當中。2004年，黨的十六屆四中全會首次提出要加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。①2005年，胡錦濤指出：“隨著我國經濟社會的不斷發展，中國特色社會主義事業的總體布局，更加明確地由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體。”②從此，社會建設一詞頻繁地出現于政治文件中。黨的十七大提出加快推進以改善民生為重點的社會建設之后，社會建設成為我國政治、經濟和社會生活中的炙手可熱的話題。

　　關于社會建設的內涵，2006年10月，胡錦濤在黨的十六屆六中全會第二次全體會議上的講話進行了深入闡述，指出“我們要構建的社會主義和諧社會，是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設協調發展的社會，是人與人、人與社會、人與自然整體和諧的社會，要貫穿于建設中國特色社會主義的整個歷史過程。在實際工作中，我們既要從‘大社會’著眼，把和諧社會建設落實到包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等在內的黨和國家全部工作之中，又要從‘小社會’著手，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展”。③2010年10月，黨的十七屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的建議》，其中也提出，社會建設主要指建立健全基本公共服務體系，致力于改善民生，核心內容包括：促進就業和構建和諧勞動關系，合理調整收入分配關系，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加快醫療衛生事業改革發展，全面做好人口工作，加強和創新社會管理等。④

　　自2004年中共十六屆四中全會提出加強社會建設和管理后，學術界也以不同的方式對社會建設概念的內涵進行了深入的探索。鄭杭生認為，一方面，社會建設和社會管理有廣義和狹義之分。廣義的社會建設和社會管理，指整個社會的建設和管理，即包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會大系統的建設和管理。狹義的社會建設和社會管理，著重指與政治、經濟、思想文化各子系統并列的社會子系統的建設和管理。另一方面，區分廣義和狹義的社會建設和管理只具有相對意義，二者不能截然分開。廣義的社會建設和社會管理當然要靠各個子系統的建設和管理來支撐，其中已經包括狹義的社會建設和社會管理的內容。同樣，狹義的社會建設和社會管理如果沒有整個社會的建設和管理作為自己的大環境，沒有其他各子系統的配合，也很難孤軍建設成為和諧的子系統，很難實行有效的管理。⑤

　　李培林和陳光金認為，社會建設涉及社會發展的方方面面，但在每一個時期，社會建設工作都要根據實際需要確定重點工作領域。從宏觀上看，當前中國社會建設最重要的領域主要包括三個方面，即民生建設、社會安全建設和社會管理模式建設，它們構成一個相對完整的系統。⑥

　　綜上所述，不難看出，社會建設的內涵一般有廣義和狹義的區分。結合當下實際，可以認為，廣義的社會建設，是社會主義和諧社會建設，即把我國建設成為民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會，它涵蓋了經濟、政治、文化、社會、思想和環境等各個層面的內容;狹義的社會建設，即除經濟、政治和文化之外的社會生活領域的建設，其核心內容是建立健全基本公共服務體系，致力于改善民生，加強和創新社會管理，完善社會保障機制，調節收入分配機制，促進教育公平等。通常所說的社會建設更多是指狹義的社會建設。

　　時代發展與國情變化是加快社會建設的主要驅動力。當前我們所處的時代日新月異，國情持續變化。我們已經開始從單純的強調經濟增長乃至GDP至上、效率至上的時代，向經濟社會全面協調、健康文明、可持續發展為特征的科學發展的時代轉變;從不同群體或階層利益分割的時代，向城鄉居民普遍受惠的時代轉變;從共同貧窮時代并經歷追求部分人先富起來的時代，向全體國民邁向共同富裕的時代轉變;從解決低層次溫飽問題為目標的時代，向民生問題全面升級并要求獲得全面改善的時代轉變;從依靠低勞動成本優勢向提高勞動力素質和科技創新能力等核心競爭力并持續提升、維持國家競爭力的時代轉變。⑦實現上述這些變化或趨勢，目前還存在著很多困難和障礙。經濟增長與社會發展嚴重失衡的現狀，提出了加快社會建設的迫切需要。

　　首先，加快社會建設是縮小貧富差距、實現“包容性增長”的迫切需要。改革開放30多年，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，經濟實力和綜合國力不斷增強，人民生活水平普遍提高，國際影響力與日俱增。2010年第二季度，我國GDP首次超過日本，成為世界第二大經濟體。與此同時，我們必須警覺的是，貧富差距在持續加大。自2000年以始，我國基尼系數就越過了0.4的警戒線。2003年至2012年全國居民收入基尼系數分別為：2003年是0.479，2004年是0.473，2005年是0.485，2006年是0.487，2007年是0.484，2008年是0.491，2009年是0.490，2010年是0.481，2011年是0.477，2012年是0.474(見圖1)。⑧英國經濟學家理查德·杜思韋特(R. Douthewaite)在其《增長的困惑》一書中曾說，各國因片面追求經濟增長，其結果是少數人變富，而許多人變窮，最后導致社會不僅沒有發展反而面臨災難。為了恢復健康的經濟和社會功能，我們必須創建一種由對金錢的熱愛所驅動的社會轉變成熱愛生活的社會。⑨因此，我們在以“經濟建設為中心”，創造“經濟奇跡”的同時必須強化社會功能，加強社會建設，縮小貧富差距，構建“包容性增長”的發展模式。

　　其次，加快社會建設是化解社會矛盾、解決社會問題的迫切需要。我國社會發展總體形勢良好，社會秩序穩定團結，人民生活已經達到小康水平。農村綜合改革逐步深化，反貧困政策成效顯著，一系列支農惠農政策相繼出臺，城鄉恩格爾系數持續減低。然而，社會問題也日益凸顯。諸如，經濟增長的資源環境代價過大;城鄉、區域、經濟社會發展仍然不平衡;農業穩定發展和農民持續增收難度加大;勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產、司法和社會治安等關系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收入群眾生活比較困難等。⑩不僅如此，我國社會結構還在進一步分化，社會流動速度在加快，社會風險在加速積累。不同社會階層的民生問題已經在社會持續發展進步中全面升級，城鄉居民跨過溫飽階段并進入小康生活階段后，已經不再滿足于一般意義上的收入增長與生活水平的提高，而是要求社會公正;追求共建、共享、共富和安全保障、自由、平等、體面、尊嚴的高質量生活。(11)只有大力加強社會建設，實現經濟結構和社會結構協調發展，才能有效解決發展當中帶來的社會問題。

　　再次，加快社會建設是中國共產黨實現全心全意為人民服務根本宗旨的迫切需要。全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，也是中國共產黨區別于其它政黨的顯著標志。中國共產黨的宗旨決定了立黨為公、執政為民是我們的現實使命，共同富裕、全民共享改革發展成果是社會主義的本質和目標。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的不斷發展，我們的各項事業在取得巨大成就的同時，也面臨著許多困難、矛盾和問題。如一些基層黨組織軟弱渙散;少數黨員干部作風不正，形式主義、官僚主義問題比較突出，奢侈浪費、消極腐敗現象仍然比較嚴重;干群矛盾尖銳、上訪事件層出不窮、群體性事件時有發生;基本公共服務不均等，房價持續走高、物價上漲過快、非法拆遷時有發生等等。這些不和諧因素嚴重影響著我們黨的公信力，更影響黨在人民群眾中的形象。克服前進道路上的艱難險阻，乘勢而上，把全國各族人民的根本利益進一步實現好、維護好、發展好，顯得尤為重要。因此，加強社會建設、重點關注民生是我們黨在現階段面臨的重大任務。

　　最后，加快社會建設是實現人民生活全面小康的迫切需要。2008年和2010年我們分別成功舉辦了北京奧運會和上海世博會。北京奧運會倡導人文奧運、綠色奧運和科技奧運，廣大志愿者積極參與、無私奉獻，形成了“奉獻、友愛、互助、進步”的奧運精神;上海世博會倡導“城市，讓生活更美好”的主旋律，以創新為動力，建設綠色城市，構筑美好家園。兩大盛會之后，“人文、低碳、環保、綠色、安全、公益”等理念也愈發為公眾所接納。然而在現實社會生活中還存在著一些與上述理念相悖的現象：如生態環境惡化、食品安全堪憂、生產安全事故頻發、物價上漲幅度較大、公共設施不健全、教育資源配置不均衡、收入分配不合理、公益意識淡薄、功利心態和實用思維盛行等等。這就迫切需要我們加強社會建設和管理，提供各種社會服務，滿足人民新的需求。

　　二、社會政策與廣義社會建設

　　社會政策是國家和社會為解決社會問題以實現公正、福利等特定的社會目標而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。社會政策是英語social policy的直譯，最先出現于德國。1873年，德國“新歷史學派”的經濟學教授們組織了“德國社會政策學會”，“社會政策”一詞即發端于此。(12)社會政策最初出現時，基于當時勞資關系緊張、對資本主義制度存在構成嚴重威脅的現實，學者特別關注勞資沖突的解決與緩和，強調勞動政策的重要性。

　　第二次世界大戰以后，社會政策不再僅僅針對勞工階級，也不再僅僅局限于勞動領域。(13)馬歇爾(T. H. Marshall)認為，社會政策是指政府通過提供服務或資金直接影響公民福利的一系列行動，其核心包括社會保險、公共援助、衛生福利服務和住房政策。(14)希爾(M. Hill)認為，社會政策簡言之就是國家對公民所承當的一種責任，體現在社會福利上是政府作為行動者如何使社會失靈得到有效矯正。(15)

　　1970年代西方“石油危機”以來，福利國家普遍開始改革，提出了一系列新的政策理念，如“不承擔責任就沒有權利”，提倡“勞動福利”、“工作福利”、“社會投資政策”等，逐步實現了從“國家福利”向“社會福利”、從“消極救助”向“積極投資”的轉變。(16)社會政策的研究領域也逐步開始擴展到了性別平等、社會排斥和環境問題等。湯姆·伯登(T. Buedwn)認為，社會政策與國家干預的形式有關，而國家干預影響著人們生活的社會機會和條件。社會政策研究通常集中于諸如教育、社會保障、福利和健康服務、住房提供等干預領域。(17)今天，社會政策正伴隨全球化而向世界各國擴展。不論如何改革，向社會成員提供全面的社會保障和社會福利依然是歐洲各國政府的基本職能，這也成為歐洲各國社會穩定和諧的重要保障。(18)

　　綜上所述，可以看出：第一，社會政策以社會公平正義、社會成員共享發展成果為基本理念，以提升社會成員福祉和社會和諧為最終目標。第二，社會政策是為應對發展中的社會問題而產生的，致力于改善民生，提供公共服務，合理調節貧富差距，減低社會風險。第三，社會政策的實施主體是國家和社會團體。國家通過國民收入再分配，社會團體通過提供各種社會服務，向社會成員提供普遍的社會保障和福利。第四，社會政策涉及內容廣泛，并隨著時代的發展而發展。總之，社會政策是實現社會公正、公平與和諧的重要手段，對于改善基本民生、緩解貧富差距、化解社會矛盾，協調利益關系、促進社會良性運行和協調發展都有著積極的意義。

　　社會建設，如前所述，從廣義上講，主要指社會主義和諧社會建設，涵蓋了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設(狹義)。構建社會主義和諧社會作為現階段我國人民的神圣職責和奮斗目標，面臨著各種難以想象的困難和異常艱巨的任務。其中民生問題和弱勢群體問題是兩個十分復雜又迫切需要解決的問題。如，當前中國老百姓最關心的物價、房價、醫改、食品安全、教育改革、住房改革、社會保障、就業問題、收入分配、腐敗等問題，以及當前國家和社會持續關注的農民工、空巢老人、留守婦女、流浪兒童等問題，前者屬于民生問題，后者屬于弱勢群體問題。這兩個突出問題對于社會建設提出了新的挑戰。在這里，以改善民生為宗旨、以關注并幫助弱勢群體為己任、以再分配為主要手段、以實現社會公正與和諧為基本理念和奮斗目標的社會政策，能為構建和諧社會做出自己獨特的貢獻。(19)

　　首先，社會政策是促進社會公正的橋梁或中介。胡錦濤關于和諧社會的概括中，公平正義是其中一個基本的特征。換句話說，我們追求的和諧社會是一個公平正義即公正的社會。公正不同于平均主義，它強調起點的平等、機會的平等，承認由于個體差異的存在必然會出現結果的不平等(但通過適當的調劑可使之控制在合理的范圍內)。當前由于社會的轉型加速，市場經濟的深入發展，一些社會不公正現象在一定范圍內依然存在，社會分化和社會矛盾加劇，貧富差距和特權問題凸顯。由此可見，社會公正作為一種基本理念或理想，使其成為一種社會現實，需要通過特定的制度或政策體系等中間環節。社會政策以促進社會的公平正義作為理念基礎和奮斗目標，在使公正理想變成公正現實方面發揮著難以替代的獨特作用。

　　其次，社會政策以維護和保障人民群眾特別是弱勢群體的基本人權為己任。2004年全國人大通過的憲法修正案中，明確規定“國家尊重和保障人權”。人權即人的基本權利，主要包括人的生存權、自由權和發展權。每個人的基本權利都能得到國家的尊重和保障，使他們能夠體面地工作與生活，這是實現社會和諧的基礎。雖然尊重和保障人權不僅僅是社會政策的職責，但社會政策從中發揮著不可或缺的作用。馬歇爾認為，具有完全公民身份的公民都應當享有三種基本權利，即自由權利、政治權利和社會權利。公民的基本自由權利是由法院體系來保證的，公民的政治權利是由議會和地方選舉機構來保證的，而公民的社會權利是與福利國家和公共教育系統相聯系的——換句話說，公民的社會權利的制度化是通過失業保險、教育和健康服務等的提供即社會政策體現的。(20)按照馬歇爾的理論，社會政策即在保障公民的社會權利方面發揮作用。馬歇爾的理論不僅為福利國家的建設提供了理論的支持，同時也帶來了對社會弱勢群體成因的新的理解，即此類社會問題產生于社會福利制度的不完備和不公平，使弱勢群體的基本權利得不到應有的尊重和保障。正是基于這種理解，社會政策及其相關學科(如社會工作)將關注弱勢群體、幫助社會弱者、健全福利制度以保障弱勢群體的基本權利視為自己應盡的責任。

　　第三，社會政策在實現社會公平分配、縮小收入水平差距方面發揮著特殊的調節作用。在市場經濟條件下，社會財富的初次分配體現效率原則，按每個成員貢獻的大小進行分配，以打破平均主義。其結果是社會成員相互之間收入(財富)分配的差距擴大，乃至出現兩極分化，對社會安全運行產生不利的影響。在這種情況下，國家運用再分配的手段，通過社會政策對初次分配后的利益格局進行調整，使社會財富在不同社會階層之間的分配變得相對公平合理，就非常必要。目前世界上發達國家個人收入分配的基尼系數總的說來都在比較合理的范圍內，這與這些國家第二次世界大戰后開始實施比較完善的社會政策是密不可分的。相對而言，發展中國家個人收入分配的基尼系數都比較高，也與這些國家收入調節機制和社會政策不完善有關。我國目前個人收入分配的基尼系數比較高，這對構建和諧社會十分不利，因此應當借鑒發達國家的經驗，注重運用社會政策進行適當的干預和調節，將社會成員收入(財富)的差距控制在適度的范圍內。

　　第四，社會政策在化解社會矛盾、減少乃至避免社會沖突、維持社會穩定方面發揮著重要作用。全面準確地理解和諧社會的基本特征和重要原則，重要的一條就是要充分認識保持安定有序、維護社會穩定的重要意義。在實踐中，人們越來越深切地體會到，構建和諧社會，必須維護社會穩定。沒有穩定，構建社會主義和諧社會就無從談起。唯有穩定才能發展經濟，才能達到社會和諧。構建和諧社會，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、維護社會穩定，是最重要的工作。誠然，社會政策在維持社會穩定、促進社會整合方面具有突出的貢獻。但由于政策、制度不健全而導致的社會不同群體之間具體利益的矛盾、摩擦乃至沖突，在我國當前社會時有發生，對社會秩序和整體利益造成不利影響。因此，國家通過完善社會政策化解社會矛盾，維護社會穩定，是必要的。

　　最后，社會政策在保持與促進社會活力方面有獨特的貢獻。和諧社會是一個社會更加開放、經濟更加繁榮、政治更加民主的社會。簡言之，和諧社會是一個充滿活力的社會。社會政策在促進社會開放、經濟發展與政治民主化方面也能做出獨到的貢獻。國際社會政策研究的最新趨向之一是重視“社會排斥”的研究。社會政策意義上的社會排斥是指主導群體在社會意識和政策法規等不同層面上對邊緣化的貧弱群體的社會排斥。貧弱群體往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥。社會排斥將使貧弱群體陷于與主流社會隔絕的境地，難以最終擺脫貧困，這對社會融合顯然是不利的。為此，社會政策明確地以反對社會排斥作為自己應盡的職責，致力于社會融合，以形成一個穩定、安全而開放的社會。

　　三、社會政策與狹義社會建設

　　胡錦濤在十七大報告中指出，“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”報告第七章的標題即為“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。由此可見，社會建設主要涵蓋了兩大核心內容：其一是基本民生建設;其二是加強和創新社會管理。而這兩大建設必須以國家為主體，訴諸制度化建設，探索切實可行的實現機制和途徑。社會政策是以國家的立法和行政干預為主要途徑而制定和實施的一系列行為準則、措施、法令、條例的總稱，它清晰地表明了國家(政府)透過制度化機制來解決社會問題的智慧及管理社會風險的策略。(21)具體內容主要包括，勞動就業政策、社會保障政策、收入分配政策、公共醫療衛生政策、公共住房政策、公共教育政策、社會福利服務政策、社會救助政策、社會服務政策、社區發展政策等。這些具體的社會政策是社會建設的實現機制和途徑。

　　首先，社會政策是基本民生建設的有效實現機制和途徑。所謂基本民生，就是直接關系到廣大人民群眾生存和發展的根本大計的民生領域，就人民群眾生存和發展的內在邏輯來說，基本民生應當包括勞動就業、收入分配、住房與社會保障、教育和醫療衛生這樣幾個相互關聯、相互支持的重要領域。(22)這些具體領域的建設必須訴諸各種相應的社會政策的推動和實施。

　　就勞動就業而言，當前我們主要面臨下崗工人再就業、農村剩余勞動力轉移、農民工權益保障、勞動安全、勞動力市場歧視以及大學生就業等問題。對此，我們可以通過勞動就業政策實施擴大就業戰略，擴大就業規模，增加就業機會，完善自主創業，推進再就業服務，加強農村富余勞動力轉移就業培訓，維護農民工合法權益，完善工傷失業保險，消除就業歧視，積極做好高校畢業生就業工作;就收入分配層面而言，當前我們的收入分配還不合理，貧富差距較大，我們可通過收入分配與再分配政策提高低收入者收入水平，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，提高個人所得稅征稅起點，擴大轉移支付，創造機會公平，逐步扭轉貧富差距擴大趨勢;就住房而言，房價過高已經成為社會普遍關注的焦點問題。我們可通過公共住房政策來抑制房價過快增長，如國務院《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(簡稱“國六條”)明確提出了重點發展中低價位和中小套型普通商品房、經濟適用房和廉租房建設的政策;就社會保障而言，我們要通過完善社會保障政策體系，由“補缺型”向“普惠型”社會政策轉變，滿足絕大多數居民的基本生活需求;就教育而言，教育公平、公共教育支出和民辦教育的發展成為當前教育領域備受關注的問題，我們可通過公共教育政策合理調配教育資源，促進城鄉教育均衡發展，加大教育投入，扶植民辦教育發展;就醫療衛生而言，雖然我國的醫療保障改革取得了較大的成就，但城鄉居民“看病貴、看病難”的問題依然存在。這就需要不斷完善公共醫療衛生政策，合理調配醫療資源，健全醫療服務體系，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系;就貧困問題，我們要繼續推進農村扶貧政策，探索一條符合我國實際的“發展型”農村反貧困政策。綜上可知，民生建設離不開具體社會政策的推動和實施。

　　其次，社會政策是加強和創新社會管理的有效實現機制和途徑。社會管理就是規范和協調社會關系、社會行為和社會組織以維護社會秩序的活動。社會管理主要包括社會子系統的自我管理和公共權力系統(又可稱為黨政權力系統)對社會子系統的外部管理。(23)社會管理體制改革包括十個層面的內容，即利益協調體制、社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、社會組織管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制、社會工作體制、社會應急體制、社會治安體制的改革。(24)而這十大社會管理體制改革的實現離不開社會政策的推行和落實，社會政策是加強和創新社會管理的有效實現機制和途徑。

　　社會管理體制十個層面的改革與創新與社會政策密切相關，社會政策的功能和作用對于加強和創新社會管理有著積極的意義。陳樹強認為，社會政策的功能是指社會政策在經濟、政治和社會領域中能夠發揮的作用，具體說來，主要涵蓋經濟、政治和社會三方面的功能。(25)以此為依托，我們將社會政策的功能拓展為七個方面，即收入分配功能、社會保護功能、社會投資功能、公共服務功能、風險管理功能、社會控制功能、社會整合功能。從社會收入分配功能看，一方面，社會政策可以通過各種形式的收入分配和再分配統籌協調各種利益關系、縮小收入差距、城鄉差距和區域差距。另一方面，社會政策的制定有助于勞資關系的協調，促進三方(國家、雇主和勞工)協商機制的建立，形成利益協調和利益表達機制。而這一機制的運作對于緩解社會矛盾，降低社會風險，達成社會共識等，都具有重要意義;從社會保護的功能看，國家和政府通過建立各種保護性政策，以便緩解和補償某些弱勢群體在經濟轉型和社會變遷過程中受到利益損害。當前我們重點保護的社會弱勢群體主要有下崗工人、農民工、殘疾人、老年人、婦女、兒童、城市新貧困群體、失地農民和流浪人群等，在加強和創新社會管理中尤其要保護這些群體的合法權益。

　　由此不難理解，社會管理體制改革中利益協調體制改革、弱勢群體權益保護體制改革、社會保障體制改革、社會應急體制改革與社會工作體制改革的實質是社會保護功能的發揮;從社會投資功能看，社會政策是一項長遠的社會投資，而不單是一種支出和消費，其收益是社會的和諧穩定、人們生活的幸福安康。而社會管理體制中的社會保障體制改革、社會服務體制改革和社會工作體制改革就是社會政策社會投資功能的體現，其宗旨和目標主要是致力于和諧社會建設;從公共服務功能看，社會組織體制改革、社會服務體制改革與社會工作體制改革是一種社會政策公共服務職能的體現;從風險管理功能看，當前我國正處于經濟和社會的急劇轉型時期，中國社會要在一個相對較短的時間內完成雙重轉型，即由傳統社會結構向現代社會結構過渡、由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡。艱難的社會轉型，復雜的利益結構調整，使中國社會面臨著更大的壓力和更多的不確定性因素，并造成了更為廣泛、復雜和突出的社會矛盾問題。這些新情況和新問題對社會管理提出了新的訴求，只有通過社會保障體制改革、社會應急機制改革和社會安全機制改革才能協助社會成員抵御各種社會風險因素，確保社會的安全運行和健康發展;從社會控制功能看，只有加強社會安全體制改革和流動人口管理才能有效規范社會秩序，為經濟建設創造穩定的社會環境;從社會整合功能看，加強社會組織建設，規范基層社會管理，創新流動人口管理模式才能有效實現社會整合。

　　四、國際社會政策新近趨勢的啟示

　　當前，我們正邁向一個嶄新的社會歷史時期，有人稱之為后現代社會、后工業社會，也有人稱之為全球社會、風險社會、消費社會和信息社會等。在這樣一個全新的時期，社會政策也將面臨一系列前所未有的挑戰與革新。為此，西方學者對傳統社會政策理論和實踐進行了再思、批判、升華與發展，初步形成了多元發展的趨勢，并對各國社會建設產生深遠影響。這里主要探討“全球化視閾中的社會政策”、“后現代主義視野中的社會政策”和“發展型社會政策”等國際社會政策的三大創新觀念對我國社會建設的借鑒意義。

　　“全球化”一般指經濟全球化，對社會政策具有較大的沖擊和影響。西方學者一度致力于探究二者的關系，其代表性觀點主要有三種，一是米什拉(Mishra)的觀點，他認為，全球化造就新自由主義的權力與特征，而且可以超越民族國家及其政府的控制，影響其社會政策的自由度;二是皮爾森(J. Pierson)的觀點，他認為，全球化作為一種外生力量，對于福利國家社會政策的影響是微乎其微的;三是埃斯平-安德森(Esping Andersen)的觀點，他認為，全球化對于福利國家社會政策的影響需要通過國家政治中介來運作。(26)對此，我們傾向于后兩種觀點，全球化對于社會政策的影響不可能僭越一國的政治和文化因素。不僅如此，全球化對于各國社會政策既是挑戰更是機遇。一方面，20世紀90年代，隨著經濟全球化的擴張，新自由主義成為國際壟斷資本主導的全球意識形態，以削減福利應對福利國家危機成為主流聲音。各國社會政策傾向于減少政府對社會成員的責任，倡導福利社會化、教育產業化、就業市場化、醫療商業化、住房商品化、移民和非正規就業人群被排除在福利政策之外，這一系列的政策轉向對個人福祉提升造成較大沖擊;另一方面，全球化形成了一種新的社會政策環境，以往民族國家面臨的問題，成為人類社會所共同面臨的問題。(27)因此，各國需要通力合作，制定共享準則，攜手應對和處理諸如貧困、犯罪、艾滋病、環境惡化、失業、種族歧視和家庭暴力等問題，以一種全球治理的方式，通過全球社會政策來解決社會問題。

　　毋庸諱言，中國經濟日益與全球經濟交融發展，從某種程度上講，和諧中國離不開和諧世界，和諧世界更需要和諧中國。為此，一方面，在涉及解決那些全球共存性的社會問題時，我國社會政策的制定和執行需要積極開展國際對話與協作，如在婦女兒童保護、勞工權益保護、反貧困、反種族歧視、慈善意識、環境治理、流行病治理、志愿服務等方面與國際社會的對話、接軌;另一方面，在全球化浪潮的沖擊之下，我們要立足本國實際，始終堅持國家在社會政策中的主體作用，強調政府對于弱勢群體的社會責任。通過制定和實施社會政策，努力消除社會不和諧因素，最大限度增加和諧因素，通過和諧社會建設推動建設和諧世界。

　　后現代主義是一種充滿睿智和沖擊力的思潮，概括而言，它主要反對中心性和真理性，堅持邊緣性和不確定性;擯棄一元性，主張異質性;消解知識的權力，倡導生命主體性。其對社會政策的影響可以歸結為兩方面：其一，后現代主義強調在社會政策設計理念方面考慮受眾需求的差異性和多元性，反對總體性和一元性。傳統社會政策的設計一般都是基于群體的共同需求，如婦女、兒童、老年人、殘疾人、失業者、艾滋病人和少數族群的需要等。對此，后現代主義透過對現代知識論的批判，并透過對所謂“客觀建構”的分析，掃除了知識的二元分類，也破解了需要的二元結構。它不單指出族群共同需要的可能謬誤，更帶出由年齡、性別造成需要上的多元性，使原本平面的福利意識立體化;其二，后現代社會政策警醒和批判社會福利服務中的權力宰執問題。傳統社會政策深受蒂特瑪斯(Richard Titmuss)社會規劃理念的影響，普遍認為社會政策必定體現社會關懷。新馬克思學派則認為，過多的社會福利政策介入可能造成國家權力對民間的操控與監視，(28)且難以激發福利受眾的主體性和能動性。

　　后現代社會政策對于保障和改善民生具有積極的意義。保障和改善民生是近年來黨和國家提出的一項系統工程。保障和改善民生就是要解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，其重點是關注社會弱勢群體和邊緣群體問題，關注其多種生存境況與多元化現實需求。后現代社會政策主張在政策設計中應聚焦于那些弱者、邊緣群體和沉默群體，顧及其差異性和多元需求。由此看來，兩者是相互契合的。當前我國社會弱勢群體不斷涌現，比如有農民工、下崗工人、失地農民、留守婦女兒童、流浪乞討人員、失足婦女、空巢老人、失業大學生等。對此，我們在相關社會政策設計上應特別關注弱勢中的弱者、底層社會中的社會底層，一定要考慮他們的現實境況，制定專門針對各個弱勢群體的政策，同時兼顧群體中個體的多元化需求，強化其積極性與主動性。只有解決了弱勢群體的問題才有可能解決全民的民生問題。

　　傳統上，社會政策過渡強調社會福利的消極性一面，即福利是一種消費行為，是與投資相悖的，(29)福利支出被認為是影響國民經濟競爭力的不利因素。因此，社會政策也只能淪為經濟政策的補充物或附屬品而被動發展，受眾一般是少數弱勢群體，即便擴大到多數社會成員，也只能停留于滿足表層和基本的生活需要。對于深層次的社會結構問題，如制度不公平、社會不公正、社會排斥、性別歧視等，顯得力不從心。對此，20世紀90年代以來，以詹姆斯·梅志里(J. Midgley)為代表的西方學者積極倡導社會政策理論與實踐的創新，提出了著名的發展型社會政策。這是一種與發展理念及目標密切結合在一起的社會政策模式，注重公民尤其是弱勢群體人力資本的積累，強調福利接受者與弱勢群體的勞動參與，注重經濟社會的協調發展，認為社會政策是一種社會投資，是推進一個國家或地區可持續發展和競爭力增強的重要手段。(30)由此可見，在發展型社會政策看來，一方面，社會政策不再是經濟政策的附庸和修補，而是一種社會投資行為，從長遠來看，有利于提高勞動力的素質;另一方面，社會政策關系到國家的可持續發展，是維護社會公平、正義、和諧、穩定的重要因素，是推動經濟社會又好又快發展的原動力，而不是影響經濟發展的拖累;再一方面，發展型社會政策也不再把福利接受者當作是一種依賴和負擔，而是把他們當作一種重要的人力資源，通過為他們“充權”而喚醒其參與社會政策的主體性、能動性，從而建構積極的社會政策模式。

　　黨的報告明確指出要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。其中公眾參與體現了人民群眾在社會管理中的主體性作用。我國傳統的社會政策習慣于由政府制定，民眾被動接受，事實上這是一種消極的社會管理方式。發展型社會政策倡導公眾在社會政策制定和執行中的主體性與能動性，其提倡的減少貧困、社會保護、社會關愛、社會整合、社會發展、增強主體意識以及消除社會排斥等目標，對于加強和創新社會管理具有積極的意義。

　　注釋：

　　①陸學藝等主編：《2010年北京社會建設分析報告》，北京，社會科學文獻出版社，2010，第1頁。

　　②中共中央文獻研究室編：《十六大以來重要文獻選編》(中冊)，北京，中央文獻出版社，2006，第696頁。

　　③胡錦濤：《切實做好構建社會主義和諧社會的各項工作把中國特色社會主義偉大事業推向前進》，載《求是》，2007(1)。

　　④張永光、衛小將：《社會主義社會建設理論的新進展——解讀十七屆五中全會“建議”相關精神》，載《探索》，2011(1)。

　　⑤鄭杭生：《社會學視野中的社會建設和社會管理》，載《中國人民大學學報》，2006(2)。

　　⑥(22)(24)汝信、陸學藝等主編：《2011年中國社會形式分析與預測》，北京，社會科學文獻出版社，2011，第165、166頁。

　　⑦(11)鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》，北京，人民出版社，2008年，第10頁。

　　⑧《國家統計局首次公布2003至2012年中國基尼系數》，http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html, 2013-01-18。

　　⑨[英]理查德·杜思韋特：《增長的困惑》，北京，中國社會科學出版社，2008，第3頁。

　　⑩胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，載《人民日報》，2007-10-25。

　　(12)(13)(19)李迎生：《轉型時期的社會政策：問題與選擇》，北京，中國人民大學出版社，2007，第2、3、7-13頁。

　　(14)轉引自林卡，陳夢雅：《社會政策的理論和研究范式》，北京，中國勞動社會保障出版社，2007年，第19頁。

　　(15)(29)轉引自熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，北京，中國人民大學出版社，2009，第7、166頁。

　　(16)(18)紀光欣：《和諧社會建設與社會政策創新》，載《山東科技大學學報(社會科學版)》，2008(2)。

　　(17)轉引自楊偉民：《社會政策導論》，北京，中國人民大學出版社，2007，第87頁。

　　(20)Marshall, T. H.(1981),The Right to Welfare and Other Essays, London: Heinemann Educational Books, p.104.

　　(21)熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，北京，中國人民大學出版社，2009，第5頁。

　　(23)(24)何增科：《中國社會管理體制改革路線圖》，北京，國家行政學院出版社，2009，第1、31頁。

　　(25)參見王思斌：《社會工作綜合能力(初級)》，北京，中國社會出版社，2010，第202頁。

　　(26)(28)Peter Alcock, Angus Erskine：《解讀社會政策》，臺北，群學出版有限公司，2006，第265、267、122、123頁。

　　(27)林卡，陳夢雅：《社會政策的理論和研究范式》，北京，中國勞動社會保障出版社，2007，第184頁。

　　(30)[英]安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發展型社會政策》，北京，社會科學文獻出版社，2006，第43頁。

　　來源：人大復印資料《社會學評論》2013年03期 作者：李迎生 衛小將

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