副高衛生職稱論文(2)
副高衛生職稱論文
副高衛生職稱論文篇二
抗戰時期重慶的公共衛生法規研究
摘要：公共衛生事業是保障廣大民眾生存發展和生活質量提高的重要事業,歷來受到政府和民間的廣泛關注。抗戰時期的戰時首都重慶為推進公共衛生事業的發展,制定、頒布了一系列公共衛生的法令法規,督促衛生措施的切實推行,取得一定的成效,但終因各方面原因,未能達到預期效果。
[關鍵詞]抗戰時期;重慶;公共衛生;法規
[中圖分類號]K265 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X(2011)03-0157-04
黃 虹(1979—),女,四川大學歷史文化學院博士研究生,重慶師范大學歷史與社會學院講師,主要研究方向為中國近現代史。(重慶 400047)
本文系重慶師范大學校立青年項目“抗戰時期重慶公共衛生研究”(項目編號:09XWQ31)的階段性成果。
早在1928年南京政府成立后,衛生部就于當年12月頒布了一個試行的衛生法規——《衛生行政系統大綱》,同時公布了一批有關傳染病預防、環境衛生管理、食品衛生管理及接生婆管理等的條例和法規。此后,政府又相繼出臺了許多相關的衛生法令、法規及實施意見和辦法。據不完全統計,至1948年,國民政府先后頒布有關衛生行政方面的法規條例19個,醫政管理方面的36個,藥政方面的13個,防疫方面的10個,環境衛生方面的16個,醫學教育方面的12個,婦幼衛生方面的4個,紅十字會方面的6個,共計116個之多。[1](P342)
抗戰爆發后,國民政府遷都重慶,為推動公共衛生事業的發展,重慶市政府和衛生局等相關衛生機構,以國民政府衛生署的衛生法令的精神為依據,從實際需要出發,也通過制定相關衛生法令法規和一些具體的實施辦法,使公共衛生事業的管理日趨制度化、法制化。
一、重慶公共衛生法規的出臺
1938年11月,重慶市衛生局成立,重慶開始有了公共衛生的專門管理機構。1939年至1940年間,重慶市政府頒布的許多相關法令法規涉及公共衛生的各方面,如《重慶市開業中醫醫師收費規則》《重慶市衛生局管理開業醫師暫行規則》《重慶市衛生局管理開業藥師暫行規則》《重慶市衛生局管理飲食店規則》《重慶市取締垃圾清潔規則》《重慶市衛生教育委員會組織規程》《非常時期重慶市市區各醫院收容病人辦法》等。[2]之后又陸續頒布了法令法規和實施辦法,主要涉及以下幾方面。
(一)整治環境衛生
為保證環境衛生的有效治理,除《重慶市取締垃圾清潔規則》和《重慶市衛生局糞便管理所臨時售糞辦法》,又增加了《重慶市警察局衛生局會訂清潔取締辦法》《重慶市衛生局警察局整理清潔補充辦法》[3]等,使衛生局與之前管理公共衛生的警察局分工合作,共同促進環境衛生的改善。1942年,市政府公布《重慶市清掃取締辦法》,規定“公共道路、場所由衛生局清潔總隊每月派夫役掃除三次”,要求“本市區內店鋪住戶每晨七時前應將各該鋪戶內外地面、廁所、門戶前后、馬路人行道及街巷垃圾掃除干凈,倒入垃圾箱內并經常保護清潔”。[4]1943年4月,國民政府衛生署根據蔣介石的指示,頒布了《全國公廁建設實施方案》,明確規定,凡有可能污染水源的公私廁所、不合衛生又不能改造的公廁、沿街沿巷的廁所、有礙公共衛生的廁所,在九個月內必須封閉,并以“應用方便、不沿大街、不近水源”為原則,分為甲、乙、丙、丁四種標準。重慶市衛生局據此制定了《四種公廁說明》,對四種公廁進行了詳細的規定。[5]針對重慶鼠患猖獗的問題,1943年衛生局會同警察局還制訂了《重慶市保甲協助滅鼠工作實施辦法》,要求各保甲長勸導民眾自行滅鼠和改善環境衛生等。[6]1945年4月,市政參議會又通過了《重慶市清潔實施辦法》,進一步明確規定,除專業隊伍承擔的清潔責任區外,“各戶(包括機關團體廠商、行號、住戶等)應將室內外及戶前人行街道等處隨時打掃干凈,經常保持清潔”。[4]至此,戰時首都的街道衛生初步形成專業隊伍與民辦清潔工劃片包干的責任制,為推動環境衛生的進一步改善創造了條件。
為了更進一步加強環境衛生治理工作,衛生局還不時舉行衛生競賽并制訂了相應的辦法,如《清潔衛生工作競賽記分標準》《飲食店清潔競賽實施辦法草案》《夏秋季飲食攤擔清潔辦法》等。[7]
(二)防治傳染病
針對戰時傳染病時有爆發,重慶市衛生局經常根據實際情形制定相應的防治辦法。1939年,霍亂在市區流行,衛生局制定了防治霍亂實施辦法,包括宣傳、疫情報告和設立霍亂醫院等內容。[8]1944年12月6日,國民政府頒布《傳染病防治條例》,明確法定傳染病有霍亂、天花、細菌性及阿米巴痢疾、傷寒副傷寒、流行性腦脊髓炎、白喉、猩紅熱、鼠疫、斑疹傷寒、回歸熱等10種,并對傳染病報告、隔離治療及消毒制度做了詳細規定。[9](P509)
為“防患于未然”,推進預防接種工作,衛生局也通過頒布許多相應的法規來敦促。1940年4月,衛生局頒布夏季防疫注射實施辦法,自5月起,由警察局協助衛生局為市民免費注射防疫霍亂、傷寒的混合疫苗。1943年,霍亂再次爆發,重慶市衛生局又重新頒布霍亂預防疫苗的注射辦法,由于經費有限,只能對機關及市立中小學生免費注射,其余則需收取一定費用。
(三)加強對醫藥機構及從業人員的管理
對衛生相關機構管理的法規有《重慶市衛生局清潔隊組織規程》《重慶市衛生教育委員會組織規程》《重慶市衛生局管理醫院暫行規則》等,對這些機構的工作安排、組織規程作了細致的規定。另外,還有對從業人員即醫師、護士、助產士、中醫等的管理法規,如《重慶市開業中醫醫師收費規則》《重慶市衛生局管理開業醫師暫行規則》《重慶市衛生局管理開業中醫暫行規則》《重慶市衛生局管理開業牙醫師暫行規則》《重慶市衛生局管理開業鑲牙生暫行規則》《重慶市衛生局管理開業護士暫行規則》《重慶市衛生局管理開業助產士暫行規則》《重慶市衛生局管理開業藥師暫行規則》《重慶市衛生局管理開業藥劑生暫行規則》等。[2]對他們的收費、應遵守的行為準則等問題都作了相應的法規條文進行約束。同時,為提高治療水平,保證醫院業務和技術的推行,相關的業務督導和考核工作也隨之開始。1944年制定的《本市公私立醫院業務督導及考核辦法》規定:“各醫院應于每年度開始前一月,擬具工作計劃,每三個月造具工作進度檢討表及治療病人月報表,按期(月三、六、九、十二等月底)呈報重慶市衛生局核轉衛生署查核。”“衛生局依據各醫院報告隨時派員視察督導其業務并嚴予考核,擬具獎懲意見,呈報衛生署復核呈報行政院核辦。”[10]
(四)救濟難民和免費治療
由于抗戰時期大量難民涌入,救治難民也是衛生工作的一個重要方面。1939年,重慶市衛生局頒布《貧民免費住院辦法》,規定對“持有免費住院證”的貧民全免費用,還給予一定的補助。[11]1943年頒布的《社會部免費醫療貧困兒童暫行辦法》,作出了“凡家境確屬貧寒,經查屬實的兒童病患,除門診費免收取外并得酌免藥費之全數或半數,各醫院對免費醫療的兒童不得歧視,免費門診及病床費用均由社會部支付”等規定。[12]
大轟炸期間,難民又大幅度增加,一系列與空襲相關的救濟法規相繼出臺,主要有:國民政府賑濟委員會制定的《關于重慶被炸受傷難民撫濟辦法》,重慶市警察局制定的《被炸難民疏散或安置辦法》《重慶市警察局空襲災民臨時收容所管理辦法》《重慶市疏散善后辦法大綱》,空襲救護委員會制定的《發放急賑辦法》《自辦重傷醫院收治貧病難胞辦法》,等等。[13]這些規章制度為實施空襲救濟提供了一定的法律保障。
《重慶市疏散善后辦法大綱》要求“各公私立醫院定期選遷往郊外”,“城區內前往疏散地對疏散地點執行業務,并限制其收費”,“ 組織流動醫療隊十隊,各疏散區內巡回治療,并斟酌各疏散區人口多寡及財力,籌設甲種診療所一所至五所,乙種診療所二所至十所”,“市民疏散前,應行種痘及霍亂防疫注射”[14]。在積極疏散的同時,為了避免市內醫院病人遭受空襲而無謂犧牲,市政府制定了《非常時期重慶市市區各醫院收容病人辦法》[3],要求盡量為被炸難民預備床位。
二、重慶公共衛生法規的實施
這些法令法規的頒布,固然表明了國民政府和重慶市政府及衛生機關較為積極的態度,但具體的實施情況卻各有差別。
對于 環境衛生的法令法規執行及收效情況較好,例如衛生局清潔隊在清道 工作方面成績較大,收運、清除垃圾,使環境衛生大為改觀。市政府還決定將1944年定為陪都清潔年,飭令衛生局和警察局就市區環境衛生切實予以整頓,規定以后每年2月19日、5月5日、9月9日、12月25日為重慶市清潔大掃除日,并制定了相應的獎懲辦法,以便檢查衛生清掃的落實情況。[15](P239)
捕殺老鼠也收效良好。1940年,衛生局就收檢死鼠共計139 639尾[16],而且不斷探索新的方法,并從改善 建筑著手,推進滅鼠工作。對家犬登記和野犬捕殺也有較大收獲。到1942年,全市登記的犬數為3 634頭,共捕殺野犬1 432頭,1943年,又增加臨時登記家犬6頭,捕殺野犬651頭。[17]對于公私廁所,重慶許多地方都按照規定進行添建和改良,并取締不合規定的廁所。到1943年上半年,重慶市共建公廁51所。1943年,市政府下令徹底檢查全市的公共廁所,許多不潔公共廁所被取締。[18]
預防傳染病的接種注射收效甚佳。根據衛生局頒布的預防注射辦法,各機關積極配合,展開工作。1940年派出的防疫注射隊包括市屬衛生機關及衛生局醫護隊人員,編組防疫注射大隊1個,47個分隊,其中衛生局12隊,逐日赴各機關、團體、學校實施注射。市立診療所、流動醫療隊、市民醫院及分院、傳染病醫院、工業衛生委員會各駐廠診療室共23隊,也參與注射。此外,還成立了夏季防疫流動注射站7組,分設于較場口、七星崗、兩路口、菜園壩、黃沙溪、小什字、磁器口等處為行人實施注射。[3]這些工作不僅促進了預防注射工作本身的推進,也使更多的人能夠了解并接受這一新式的防疫方法。
霍亂醫院將病人隔離治療,又分派衛生稽查 管理、指導各飲食商店,取締不潔清涼飲料,對防治傳染病起到了一定作用。1939年,霍亂在市區流行,衛生局制定了防治霍亂的實施辦法:首先由防疫隊與 社會局聯絡進行宣傳事項;發現霍亂病人或疑似霍亂病人及時 報告,并與警察局商定,由戶籍警及保甲長協助,以資周密防治。
在當時醫療資源極其匱乏的抗戰期間,衛生局還是較為嚴格地執行法令法規,對醫藥從業人員加強管理,要通過衛生局認定資格,才予以注冊登記和發給執照。 申請中醫證書的,如果對其資歷有疑問的,一律通知參加中醫筆試考核,合格才發給證書。
對于貧病治療,各醫療機構也紛紛響應,不斷調整政策以適應新情況。1944年初,由于人口激增,貧困患者增多,重慶各醫療機構原有的“免費病床”已不敷使用,政府就將大量醫院改為平民醫院,并多方籌措經費充實平民醫院的各項設施。到1945年,已有中央醫院、寬仁醫院及分院、市民醫院、合組平民醫院(衛生局與紅十字會合組)、市立傳染病醫院、仁濟醫院及國立上海 醫學院所屬醫院等,擔負起接收免費平民就醫的重任,并予每日每人補助伙食費500元。[19]
三、評估
1945年8月,抗戰勝利,國民政府還都南京,人人皆為重慶的巨大變化深感驚嘆。此后,重慶的公共衛生事業建設不斷向前邁進,較戰前有了長足的進步,不可否認與抗戰時期頒布的衛生法規有著密切的關系。
首先,應該肯定的是,國民政府及重慶市相關機構對公共衛生事業的態度是積極的,大多法令法規均由重慶市政府與衛生局和警察局共同商議、制訂、頒布。衛生法令法規數目之多,涉及面之廣,都是戰前不能相比的。從1944年頒布的《傳染病防治條例》可以看出,到了抗戰后期,衛生局及其衛生機關在應對傳染病時,體系越來越成熟。在此條例中,規定達35條,全面細致地對各方面的工作都有安排。《條例》還強調了疫情報告制度,醫師、護士、保甲長及警察發現了疫情要及時匯報,并規定了報告義務人。對傳染病人應行隔離治療,對因傳染病致死之尸體應施行消毒及其他妥善處置,病情較重的尸體施行火葬。實行交通檢疫。對于違反某些條款的處罰、防疫人員之獎懲及撫恤都作了詳細規定。這些都是在長期的防疫工作中積累 經驗的結果。
其次,從法規的實施情況來看,總體而言,都起到了較為積極的推動作用。無論是對環境的整治、還是對傳染病的防治,都取得了較好的實效。
最后,這些法規的頒布、實施還在一定程度上更新了人民的衛生觀念。抗戰爆發后,許多外來的思想隨著內遷的移民來到了重慶,在公共衛生事業的建設過程中,人民逐漸接受了許多新的衛生知識和衛生觀念,尤其是西醫的預防意識已逐漸深入民心。正如寬仁醫院的貝西爾醫生所言:“近年來,連窮鄉僻壤的中國人,都知道了一些外國醫藥的價值,不論什么 職業的外國人,出門的時候,每到一處村莊,總有鄉下人繞著,索取碘酒、金雞納霜、瀉鹽之類。”一般民眾都知道“外國醫院對于看護孕婦與助產工作甚為擅長”[20](P197)。這些變化在他們接受預防接種這一行動中就可窺見一斑。
當然也要看到,由于種種客觀和主觀方面的原因,最終使得很多措施未能推行,離預期效果尚遠。表現最為突出的就是戰時重慶的衛生資源仍顯不足。盡管重慶的醫療機構不斷增加,在整個抗戰時期,1944年全市醫療機構最多,有54家,計有病床1773張。但是,抗戰爆發,大量難民涌入,加上城區擴大,重慶人口激增,1937年重慶有473 904人,1944年為920 500人。因此,粗略估算,平均約520人擁有一張病床,“與美國平均每七十人有病床一張相較,相差仍遠”。這些有限的衛生資源,不僅要承擔起日常的醫療救治、疾病預防工作,還要應付空襲帶來的急救工作,可想而知,開展工作何其艱難。在大轟炸期間,市內的重傷醫院和診療所還屢遭轟炸毀壞,使得本來就很有限的資源更加短缺。[21](P153)
衛生費用也捉襟見肘。1937年,衛生經費較戰前有所上升,占市 財政總支出的3.58%,1940年陡增至9.92%,但是1941年后,由于日機空襲,經費短缺,費用逐漸減少,1945年僅為市財政總支出的3.03%。由于當時的主要精力集中在抗戰上,1937年至1945年,軍費開支分別占政府總支出的66.4%、59.7%、57.6%、73.9%、66.2%、62.1%、73%、76.3%和87.3%,可見開銷之巨。[22]公共衛生的經費因此受到影響。例如:1940年頒布的夏季防疫注射辦法中就說到經費不足的問題,“由于疫苗價目較往年高至一倍以上,本局限于經費,無法依照前例免費辦理。”1945年度的防疫辦法同樣提到:“每年免費各項注射針,為數甚巨,由于經費有限,除一般市民及各中心小學仍照原定辦法一律予以免費注射外,其他機關團體,自備并供給車膳費。”[23]這無疑是醫療投入受限的最主要原因。
衛生醫療機構管理欠佳,一些衛生法規未能切實執行。有些病人在醫院得不到合理的醫治,導致死亡,衛生局頻頻收到投訴。例如:海棠溪診所主任因貽誤診治導致病人枉死,受到病者家屬和輿論的譴責;1942年10月,孫蔭庭在市民醫院住院,不料醫治無效病故,究其原因,責任在院方,衛生局嚴懲了重慶市民醫院。[ 由此可見,按照國民政府的要求,并結合戰時的實際情況,重慶市衛生局統籌 管理,制定頒布了衛生法規,在整治 環境衛生、預防傳染病、規范醫藥市場和救濟貧病等方面都取得了較好的效果,一定程度上保障了衛生措施的推行,使重慶的醫療衛生機構建設逐漸走上正規化的軌道,重慶近代化的公共衛生事業由此起步。
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