大學內部控制研究手冊

　　高校內部控制制度的演變和發展過程,歷來與高等教育體制的改革與創新是緊密聯系在一起的。下面是學習啦小編精心為你們整理的高校內部控制制度建設研究的相關內容，希望你們會喜歡!

　　高校內部控制制度建設研究

　　一、高校內部控制制度存在的問題

　　我國公立高校辦學經費主要依靠政府財政預算內撥款，財務管理是高校順利開展各項工作、完成各項任務的財力保障。目前，公立高校作為事業單位，其內部控制的系統性和規范性要求，主要依據2011年11月財政部《行政事業單位內部控制規范》(征求意見稿)和2012年2月財政部發布的《事業單位財務規則》兩大文件。由于長期受計劃體制的影響，其內部控制制度建設和研究在相當長的時期內沒有引起重視，高校內控制度建設滯后于企業，在基建、采購、教材、招生等領域腐敗案件頻繁發生。

　　(一)管理層內部控制主動性不強 內部控制受人為因素影響，尤其是管理者的態度對內部控制環境起著決定性的作用，內部控制能否發揮有效作用取決于管理者。我國實行的是黨委領導下的校長負責制，雖然這是辦好社會主義大學的政治原則和根本保障，但是高校領導班子成員以及職能部門負責人多數是“雙肩挑”干部，他們在知識結構和專業素養方面無法適應日益復雜化和專業化的高校管理工作的需要，而且難以把全部精力投入到管理工作之中，因此經驗性的管理者居多，專業化水平不高。另一方面，受官本位思想的影響，對高校領導及管理層的內部監督形同虛設，管理層缺乏內部控制的外在壓力和內在動力。

　　(二)預算編制與執行相互脫節 財務預算是對未來經營活動進行的具體規劃，是控制經營活動的依據。目前，我國高校財務預算的主要問題是對預算重視不夠、預算編制不科學、預算執行不得力。主要表現在：長期以來預算控制只是財務部門的事，包括預算目標的確定、預算編制、預算考評都由財務部門來承擔，設立專門預算管理機構的高校十分罕見。而且，預算管理制度建設落后，很難見到從編制到執行、評價等環節的成套規章制度，或者缺失、或者細碎化;預算編制過程隨意性大、執行過程約束軟化，在預算實際執行中上報預算和實際執行預算不相符、預算編制和實際執行相互脫節的現象普遍存在;預算對經濟活動的硬性約束不強、風險控制意識淡薄，預算執行過程與監督檢查常常處于脫節狀態。

　　(三)內部收費控制不夠規范 隨著教育體制的改革，高校教學經費來源已從過去的單一渠道轉化為多渠道、多方位的籌資，高校頻繁參與市場經濟，在工程建設、設備物資采購、招生錄取等方面擁有的自主權越來越大，加之近年來高校擴建使校內各部門和教學單位所擁有的資源也越來越大，在學校鼓勵多渠道創收政策下，校內部門利用所經辦業務和所擁有的學校資源進行的各類收費越來越多，有的規范收支，納入學校財務統一管理，但有的收費創收并不上繳或收支余額上繳，缺少有效監督，形成部門“小金庫”，需從內控制度上進一步規范。

　　(四)資產保護控制薄弱 長期以來，高校執行的事業單位會計制度，固定資產不計提折舊，購置經費來源于國家撥款和預算外收入，只注重需求，不注重效益。在固定資產管理中保管維護不力，入賬價值不準確，違章處理不嚴，處置、租賃資產隨意性較大，銷賬不及時，長期不進行固定資產盤查，使固定資產賬實不符。再加之部門之間相互攀比，競相購買現代化設備，重復購買，設備利用率低下。

　　(五)監督機制不夠完善 長期以來，我國高校內部控制制度十分薄弱，缺乏風險定期評估機制。高校內部審計監督的管理職能未能發揮，內審部門的主要作用僅限于審計的功能，局限于對學校預決算和財務收支業務的審計。內部審計工作一般都是通過校領導層來安排的，缺乏足夠的自主選擇權力，獨立性受到限制。當前，高校內控風險評估機制主要是迫于國家相關法律法規的壓力，很少有高校自發進行風險評估機制建設，更沒有對這些控制過程的效率和效果進行專項風險評估。高校內部設立的審計部門缺乏獨立性，其審計職責也只限于財務審計，難以承擔學校風險定期評估機制的功能。

　　(六)內控關鍵崗位管理人才缺位 高校內部控制關鍵崗位的管理水平和能力，既是影響高校內部控制制度建設的主要因素，更是決定高校內控效率和效果的重要支撐。然而目前，我國高校內控的管理人才匱乏，尤其是在資金管理、物資采購管理、票據管理、建設項目管理、債務管理、合同管理等關鍵崗位上，存在著崗位設置不全、管理人員專業素質不高、人才缺失嚴重等現象。

　　二、美國高校內部控制制度建設的借鑒

　　在西方發達國家高校案例中，美國高校普遍重視內控管理，依據“內部控制委員會”(COSO)全面風險管理框架和國際內部審計發展理念，從大學文化理念、治理結構和業務管理等層面全面確立內部控制制度，形成了較為完善的高校內部控制機制，對降低高校運營和財務風險、加強內部控制起到了良好的作用，其成功的制度和經驗為我國高校提供了有益的啟示。

　　(一)教育經費收支的全面預算管理 美國高校實行十分嚴格的教育經費收支的全面預算管理制度，包括經費預算管理的事先規劃、事中控制和事后考核獎勵。通過實施全面預算管理制度，學校能高效率地利用有限資源，同時防范運營和財務風險。其主要經驗，一是確立了嚴格科學的經費預算依據，人為影響較小。高校預算分為經常費用預算和建設性預算，經常費用預算運用一套復雜的公式計算，參考依據高校所開設專業的學分小時單價，同時考慮學校招生人數的多少;建設性預算根據項目申報，州長議會要根據州財政狀況和高校實際逐一審批。二是預算規劃有嚴格的時間和規范的程序。預算年度為每年7月1日至次年6月31日，每年4月份開始編制下一年度預算，州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預算;預算方案經過層層審查、論證、完善，最后由州長批準，高校必須無條件遵守批準后的預算，收入預算節余可以結轉下一年度使用。三是設立專門的預算管理機構，學校財務處下設專門的控制辦公室，校內各單位均設置預算員，負責執行本單位預算和執行過程中的監督檢查。四是嚴格控制預算，預算管理信息共享度高。任何單位不得突破預算，一些高校校長掌握一定的機動資金，只有在特殊情況下經校董事會同意后方可動用。預算管理機構必須及時、準確地向學校有關部門提供有意義的預算執行情況，為學校提供高質量的財務咨詢。 　　(二)風險控制管理 美國高校普遍重視風險管理，一般都有風險管理委員會及其專門的管理執行部門。如哈佛大學的風險控制管理機制，校長和教務長代表管理層，確保大學存在良好的風險管理并使其發揮作用;下設立風險管理委員會，為校長和教務長提供風險識別、討論和解決方法方面的咨詢服務和決策意見。在董事會的審計委員會指導下，學校設立風險管理與審計服務部門(Risk Management&Audit Services，RMAS)，其主要職責是風險管理與內部審計，即輔助管理部門識別、管理和應對風險，為哈佛大學運營、教學和科研等活動正常運轉中的風險管理過程提供保證，其工作內容包含所有的活動如財務、業務和法規遵循情況審計、信息系統審計、風險管理審計等。RMAS對于所有財務、運營和內部控制負有監督檢查責任，并直接向董事會報告工作、向財務副校長兼首席財務官報告業務工作，同時向審計委員會至少每年報告工作4次和提供年度工作報告以及目前的財務、運行、內部控制和大學聲譽風險情況。

　　(三)會計信息披露 美國的各個高校對外提供獨立審計報告，并且財務報告在其網站上進行公布，信息需求者可以方便、及時地通過網上查詢了解到自己需要的有關情況。財務報告均經過外部審計，是注冊會計師按照規定的審計程序，遵循獨立、客觀、公正的原則，對學校的報表進行審計之后，發表的審計意見，有詳細的報表附注和其他必要的補充信息。

　　(四)法律財政問責制度 美國高等教育問責制度從內容上看可分為法律財政問責和學術問責。法律財政問責是法律要求高校必須說明其如何利用資源，審查他們是否把資源用到了他們既定的目標之上，即資源的利用狀況。主要包括如何使用資源，各部門對資源的使用和利用情況。在內部和外部實體中金融審計是一種發展較好的履行問責的機制，主要通過財政報告、審計和法律訴訟來進行。一般原則是，低風險單位只需定期進行有限范圍的審計，而高風險單位需要較多較長的審計。一般程序是，首先將不同的學校分為不同的審計單位，然后分析評估這些獨立單位，并根據評估結果進行風險等級分類與審計。

　　三、高校內部控制制度完善建議

　　借鑒美國高校內部控制的成功經驗，針對我國高校內部控制制度的問題，根據財政部《事業單位財務規則》要求，我國高校應按照全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益性等原則進行全過程、全員性內部控制。

　　(一)強化高校內部控制管理意識，增強管理層內部控制主動性 通過強化師生員工內部控制風險意識和法制觀念，是現代大學加強校園文化建設，培育積極向上的價值觀和社會責任感的重要內容;同時，管理層對內部控制的建立與實施起著決定性作用，他們能否以身作則嚴格實施和遵守內部控制制度，直接決定著高校內部控制的功能發揮。一個最行之有效的辦法是，實行校務公開和會計信息披露制度化，加強學?？茖W、民主管理，這既便于調動廣大教職員工積極性，充分激發教職工參與學校管理、主動監督動力，也是實現學校決策民主化、科學化，推動學校教育的改革和發展的必然道路，同時也可以從根本上加強內部控制責任意識教育，強化管理層內部控制責任心。

　　(二)設立預算管理機構，重視預算編制與控制 從內部控制的預算編制、預算執行、預算執行監督等功能出發，高校應設立專門的預算管理機構獨立承擔學校預算的編制工作，學校財務部門只承擔預算經費下撥后的實際執行，學校審計部門或社會中介機構等來承擔預算執行過程中的監督檢查，形成比較完善的內部控制的組織機構和職能設置，以保證預算編制、執行和監督相對獨立，相互制衡。在此基礎上，不斷提升學校預算管理的系統性、規范性、連續性，統一預算編制方法和口徑，既便于內部預算編制部門與預算執行部門、資產管理部門的溝通協調，同時又能確保預算編制部門及時取得和有效運用財務信息和其他相關資料。

　　(三)規范內部收費控制，加強學校資產控制 學校必須嚴肅財經紀律，強化核算監督和預算管理，嚴格落實“收支兩條線”的規定，完善監督機制，堅決清理和取締違反國家財經法規及其他有關規定的收費行為，規范校內各類形式的收費，納入學校財務統一核算，禁止部門私存私放各項資金，杜絕“小金庫”的形成，避免學校利益流失，確保具有“合理的收支、嚴格的預算、規范的操作、嚴格的監督”的學校財務管理體制。

　　加強固定資產控制、提高資產利用率是促進高校持續發展的有效途徑。引入權責發生制，計提固定資產折舊，避免現制度下固定資產原始成本與真實價值相差甚遠情況;建立嚴格的資產清查制度，對現有資產摸清家底，實行定期清查制度，盤活存量資產，做到賬實相符，賬賬相符，對資產的盈虧情況，使用情況，使用效率等做到心中有數，減少重置和閑置;重視資產風險評估，從資產的申請采購、驗收使用到維護保養、處置報廢等各環節進行全面的風險識別和評估，根據風險評估情況，細化資產采購、使用、處置內部控制措施;實行固定資產日常維護激勵制度，對工作失誤，不負責任而造成的固定資產損失進行懲罰，獎勵設備管理成效顯著，效益突出的科室和個人，以提高各部門人員對教學設備的維護意識;對常規性固定資產(如計算機、打印機等)實行集中管理，統一調配，充分發揮固定資產在高校發展中的作用，提高資產的使用效率。

　　(四)充分發揮審計職能，建立定期風險評估機制 風險評估機制是學校內部控制的前提和基礎。長效的風險評估機制應當結合學校發展戰略及其短期和長期目標，主動分析和發現學校內部各單位影響學校發展規劃實現的風險因素，并對各單位內控制度存在的風險進行綜合評估，然后對存在的風險排隊，重點審計高風險部門，對低風險的部門定期進行有限范圍的評估，以使風險控制管理能夠著眼于整個學校的全局目標，而不僅僅是檢查、監督財務部門或者有關經濟責任人的問題。

　　在目前條件下，建立定期風險評估機制應充分發揮審計的監督職能，必要時可考慮引進外部審計監督、拓展校際間審計協作，以更好地促使內部控制制度的完善和學校發展戰略的實現。高校內審部門雖是獨立機構或部門，但其獨立性受到管理體制的限制，其工作的開展與校領導的重視程度相關，導致內部審計難以客觀公正的發表審計意見，而我國高校的外審主要是上級主管部門或委托機構的財務審計，難以覆蓋學校內部控制的方方面面。因此，有必要拓展工作思路，在加強內部監督、引進外部審計的同時，開展校際間的交叉審計協作。