試論臺州市邊遠山區“入園難”問題

摘 要： 學前教育發展的難點在農村，尤其在邊遠山區。浙江省臺州市西北部邊遠山區“入園難”問題十分突出。只有科學預測、統籌規劃、合理布局、政策扶持、加大投入、積極推進，才能真正解除這一區域幼兒“入園難”問題，推動學前教育的城鄉均衡發展，以滿足邊遠山區群眾對學前教育的需求。

關鍵詞： 入園難 解除策略 邊遠山區 臺州市。

學前教育是人生發展的奠基性教育。新世紀以來，由于國家相關政策的引導，我國學前教育取得長足發展。然而，由于歷史和現實諸方面原因，農村學前教育一直處于弱勢地位，特別是邊遠山區的發展更是嚴重滯后。臺州市地處浙江省沿海中部，其西北部綿亙天臺山脈、括蒼山脈、大雷山脈以及北雁蕩山余脈，有 16 個鄉鎮屬于邊遠山區，包括黃巖區的富山鄉、上鄭鄉、平田鄉、嶼頭鄉、上垟鄉，仙居縣的安嶺鄉、溪港鄉、湫山鄉、淡竹鄉、上張鄉、廣度鄉，天臺縣的雷峰鄉、南屏鄉、龍溪鄉、三州鄉、泳溪鄉等。這些地區常住戶數約 5萬，人口 15 余萬人，3 ～5 歲適齡兒童有 6000 余名。這些鄉鎮處于山地、丘陵地帶，遠離中心地區，交通不便，人口分散，經濟落后，教育基礎薄弱，幼兒“入園難”問題十分突出。

由于特殊的地理環境、經濟狀況、人口因素，大部分鄉鎮一直以來就沒有一所村級幼兒園。據調查，前幾年由于社會力量辦學政策的驅動，少數鄉鎮的部分村建起了小型村級幼兒園。很快，部分村依托村小辦起的幼兒班，隨著校網的調整，連同村小一起被撤銷。有些村，由村集體舉辦幼兒園，由于近些年部分村民舉家進城務工，幼兒人數下滑，經濟效益漸差，加上管理、師資等問題，生存岌岌可危。在一些村，由當地村民個體投資建立家庭作坊式的幼兒園( 包括未經審批的) ，但部分幼兒園資金緊、教師缺、場地窄、設施差，辦園水平極低，個別還存在安全隱患，被列入撤銷名單，不少學齡前兒童面臨輟學。

據 2012 年初調查，個別偏遠高山鄉鎮還沒有中心幼兒園，如仙居縣的安嶺鄉、廣度鄉等。幾年前，在大部分鄉鎮政府所在地，教育行政部門委托鄉鎮中心小學利用富余的教室、師資等掛牌辦起了幼兒園或學前班，即所謂的公辦鄉鎮中心幼兒園。這類中心幼兒園除了部分園舍獨立( 多數由校網調整后閑置下來的校舍改建擴建而成) ，其法人、財務、人事、管理均不獨立，仍舊依附于鄉鎮中心小學，條件不足，規模有限。有些鄉鎮中心小學校長怕麻煩，索性把幼兒園承包給個人。有些鄉鎮中心小學缺場地又缺師資，干脆給當地規模較大的民辦幼兒園掛塊鄉鎮中心幼兒園牌子。民辦幼兒園因為性質局限，以營利為目的，收費較高，村民承受不起。因此，目前的鄉鎮中心幼兒園服務范圍有限，僅能解決鄉鎮政府所在地及周邊山村部分群眾對學前教育的需求。由于邊遠山區人口分散、家園距離過遠、交通不便或家庭經濟困難等原因，仍有 2000 多名山村學齡前幼兒( 包括留守兒童)不能入園。少數家長每天為孩子來回接送，但翻山越嶺，山路崎嶇，交通安全隱患很多，而且增加了不少費用，耗費了不少時間、精力。為此，一些家庭最終放棄了孩子上學的機會。

所以，僅靠中心幼兒園，或少數鄉鎮政府所在地家庭作坊式的民辦幼兒班，是解決不了本鄉鎮所有幼兒入園問題的。

( 一) 盡快擴大學前教育資源。

1. 建立、健全村級幼兒園。

鄉鎮政府與縣教育行政部門要以持續發展為原則，科學預測，因地制宜，合理布局，規劃到點： 村大人多的可以按一村一園設置; 考慮到眾多山村偏遠分散、人口稀少、生源不充裕，可以把一個鄉劃分成若干個學區，根據方便幼兒、保證安全的要求，將相鄰幾個村歸為一個學區，合理選址，建立一所村幼兒園。要廣泛宣傳、發動和引導，盡可能由公辦鄉鎮中心幼兒園設立教學點或分園，或者由村集體籌建( 一村獨建，或數村聯建) ，也可以村民股份合作方式籌辦，還可以向外引資、企業冠名舉辦，或者由優質民辦幼兒園連鎖辦園等。在特別偏遠、貧困的山區要因地制宜，采用靈活多樣的形式，如由優質公辦幼兒園設立送教點、活動站，或舉辦流動園、季節班等，提供學前教育服務。只有辦園多體制、多形式、多主體，邊遠山區學前教育資源才會快速增加。在組建村級幼兒園的具體實施過程中，教育部門應給予指導幫助。要公開招聘園長和教師，根據準辦標準規范辦園，理順管理，核定收費，有序招生。要制訂實施方案，解決園舍問題。有關部門要積極研究出臺相關政策措施，包括在用地、信貸、稅費等方面給予傾斜。過渡時期，可以將教育布局調整后閑置下來的村小校舍改建成幼兒園，減免租金。①。

已經建有村幼兒園的，由于園舍小、資金缺、設施差、師資緊、水平低，再加上生源不足，難以為繼。為保護其辦園積極性，更為了避免孩子失學，出現新的“入園難”問題，鄉鎮政府和縣教育行政部門應形成合力，因勢利導，調整布局，走集約化規模發展道路。即把相鄰數村的幼兒園合并重組，整合為一，根據就近入學的原則選好園址。可采用股份合作制，在教育業務部門的指導幫助下，優化資源，改善條件，理順關系，有序管理，合格辦園，逐步升等。

學前教育是一項社會公益事業，應提高其公共服務能力和水平，讓山區孩子享受公益性學前教育。對于村級集體辦或民辦幼兒園，政府要加大扶持力度。除了必要的鼓勵、引導、保護、支持以外，還應當拓寬思路，激活機制，以多種途徑來實現公益化。政府要出臺優惠政策，實行財政補助，努力建立起教育成本的合理分擔機制。政府每年要設立專項資金，不斷增加投入。對收費較低、學生數不足規定班額的，政府加以補助; 對辦學質量高、社會效益好的，政府予以獎勵。

同時，還可采取政府購買服務等方式擴大學前教育普惠性資源。根據實際需要，解決部分孩子寄宿問題，政府在經費等方面給予支持。為不落下一個孩子，政府還應制定政策，將經濟特困家庭孩子、孤兒、殘疾兒童納入教育救助范圍，讓他們享有受教育的機會。在部分老少邊窮山區，實施學前教育建設項目，建立一批希望幼兒園。②。

鄉鎮公辦中心幼兒園舉辦的分園或教學點等公益性幼兒園，及受政府資助承擔部分公益性教育任務的村集體辦和民辦幼兒園，其收費標準應根據邊遠山區經濟發展水平、辦園成本和村民承受能力合理制定收費標準，并經當地物價管理部門審批。實行收費公示制度，加強社會監督，杜絕各種形式的亂收費。

教師隊伍的建設與穩定至關重要，政府應出臺政策，采取措施。要制定非公辦幼兒教師管理辦法; 實行幼兒教師資格證書制度，做到持證上崗，嚴把錄用關; 完善幼兒教師專業技術職稱評聘機制，明確職稱與工資掛鉤; 鑒于非公辦教師流動性大，為穩定教師隊伍，可以采用人事代理的方式; 督促幼兒園依法與教師簽訂勞動協議，保證教師的工資、福利、保險等待遇與權益; 可以實施山區幼兒教師津貼等傾斜政策;建立非公辦幼兒教師繼續教育與培訓制度，尤其要重視組織園長、骨干教師培訓。同時，建立年度考核和評優制度，對表現突出的園長和教師給以表彰與獎勵。③。

2. 每個鄉鎮至少要建立一所獨立、規范、上等級的公辦中心幼兒園。

鄉鎮中心幼兒園獨立建制，能夠從根本上改變其依附性質，使其在人、財、物等基本條件方面走出受制約的困境，增強其辦園自主權和辦學活力。鄉鎮公辦中心幼兒園建設應該由縣級政府牽頭，鄉鎮政府負責實施，建設經費以鄉鎮財政為主，縣級財政大力支持，省市財政積極引導。要依據本縣市區制定的學前教育三年行動計劃所確定的發展目標和分解的年度任務，落實項目經費和人事指標，并建立督促檢查、考核獎懲和問責機制，依法保障計劃的分步實施，取得實效。

要逐步建立起以公共財政為支撐的投入保障機制，保證鄉鎮公辦中心幼兒園的運行、完善與發展。要制定公辦幼兒園收費管理辦法，規范收費項目，核定收費標準，加強收費監管。中心幼兒園根據標準收費，接受社會監督。逐步推行實施按等收費制度，激勵鄉鎮公辦中心幼兒園升等晉級。④。

縣教育行政部門應委派有管理能力的示范幼兒園骨干教師擔任鄉鎮中心幼兒園園長，或聘任鄉鎮中心小學有管理經驗的領導經過培訓擔任園長。核定編制，逐步建立一支以公辦為主體的教師隊伍： 組織小學中有轉崗潛力的富余的公辦教師參加幼師專業培訓，充實到中心幼兒園; 以支教或交流等方式選派公辦幼兒園教師定期到鄉鎮中心幼兒園任教;每年撥出一定的事業編制名額公開定向招考學前教育專業大專及其以上畢業生; 面向社會定向招聘相關專業大專及其以上畢業生，并要求其限期取得幼兒教師資格，經過考評，擇優進編。根據現有的資源及辦園標準，制定并實施園舍新建或改擴建方案，以及教學、活動、生活等配套設施建設方案和現代教育技術設備、教玩具、圖書等添置計劃，落實衛生、消防、安全措施，努力改善教育環境和辦學條件。在教育業務部門的指導幫助下，根據《幼兒園教育指導綱要( 試行) 》要求及等級標準，更新理念，規范辦學，優化管理，豐富內涵，提升質量，努力將鄉鎮中心幼兒園建成所在鄉鎮學前教育資源與培訓中心，發揮其對村級幼兒園的示范、管理、指導作用，帶動所在鄉鎮學前教育整體發展。

( 二) 完善必要的保障條件。

應重視學前教育立法工作，通過立法把發展學前教育納入法制軌道。邊遠山區在解除“入園難”過程中會遇到許許多多的困難和問題，必須有法律法規加以保障，才能得以解決。要建立、健全各級人大、政府及教育行政部門檢查邊遠山區學前教育法律法規貫徹執行情況的工作機制，及時查處各種違法違規辦學行為，有效促進依法辦園、有序管理、合理收費，健康發展。

強化政府責任，逐步構建起以縣為主、縣鄉共管、省市統籌的學前教育管理體制，建立起政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。對于邊遠山區，政府應該承擔更大的責任，這是因為無論是從國家的穩定，還是從人力資源開發來講，縮小地區差距都應當是政府的責任。所以，各級政府必須真正重視邊遠山區的學前教育，將之作為改善民生的重要工作納入當地經濟社會和教育事業發展規劃，納入財政預算，加強領導，落實責任，科學謀劃，政策支持，經費傾斜，重點扶持，逐步形成制度化，并進行目標考核，實行問責制。⑤。

根據“地方負責、分級管理”的原則，縣級政府作為學前教育管理的主體，負責制定本縣域學前教育發展目標和實施計劃。目前，一方面應把建立獨立的、上等級的公辦鄉鎮中心幼兒園作為近期的目標、重點推進的項目，列入新農村公共服務體系和建設工程計劃，積極籌劃，財政支持，落實任務，指導實施; 另一方面要研究制定相關政策，鼓勵、引導優質公辦幼兒園到邊遠山區舉辦分園、教學點，或扶持、指導社會力量，尤其是村集體舉辦村級幼兒園。特別是與當前新農村建設規劃同步建設的公益性、規范化幼兒園，要保障其合理地位和權益，實行財政補助、師資支持、業務指導，促進其健康持續發展。只有這樣，才能逐步完善縣、鄉、村三級學前教育網絡，實現提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。在建立和完善鄉、村兩級幼兒園的具體實施過程中，鄉鎮政府及村委會應當承擔責任，發揮主體作用。縣教育部門作為職能部門，應積極協調，密切合作，大力推進。縣計劃、財政、國土、建設、人事、衛生、勞動保障等有關部門，要各負其責，暢通渠道，積極配合，大力支持。

學前教育發展的難點在農村，尤其是邊遠山區。隨著農村經濟社會的發展以及新農村建設的進一步推進，邊遠山區的廣大村民對子女接受學前教育的需求日漸強烈。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中未來 10 年學前教育普及目標的提出，以及包括臺州市及其所轄縣市區在內的各地區學前教育三年行動計劃的制定，為邊遠山區普及三年學前教育描繪了美好藍圖。只有科學預測，統籌規劃，合理布局，政策扶持，加大投入，積極推進，才能真正解除臺州市邊遠山區幼兒“入園難”問題，推動學前教育城鄉均衡發展，以滿足邊遠山區群眾對學前教育的需求，維護弱勢兒童享有平等的受教育權利。

注釋：

①王迎蘭： 《當前“入園難”問題的突出表現及其解決》，《學前教育研究》，2010 年第 11 期。

②王海英： 《公益性、普惠性、科學性———新形勢背景下的幼兒園新文化建設》，《幼兒教育·教育科學版》，2011 年第 8 期。

③郭中然： 《農村幼兒園教師專業成長的困境與出路》，《幼兒教育·教育科學版》，2011 年第 8 期。

④教育部基礎教育二司負責人： 《積極發展學前教育著力解決“入園難”》，《中國教育報》，2010 年 12 月 3 日。