財政支農惠農政策解讀
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財政支農惠農政策解讀
一個共識已經非常明確：解決中國“三農”問題，既要在“三農”自身尋找出路，也需要強有力的外部推動。從現實情況看，目前的外力主要來自兩個方面：市場和政府，其中在政府推動力量中，財政支持“三農”政策居于十分重要的位置。2004年，為了加快解決“三農”問題，中央政府在實施宏觀調控中出臺了一系列更直接、更有力的政策措施，體現在財政上，不僅用于“三農”的資金投入絕對量最多，資金投入的增長幅度也是近年來最高。更重要的是隨著貫徹落實科學發展觀，財政支持“三農”的指導思想和支持方式發生了重要的變化，這種變化從某種程度上講，改變了國家與農民之間傳統的利益分配格局，對促進城鄉統籌發展、實現全面建設小康社會戰略目標，具有一種里程碑性質的重要意義。
一、財政支持“三農”政策的初步分析
現行的財政支持“三農”政策體系是逐步演變而來的，經歷了一個不斷調整、改革、創新的過程。目前包括支出政策和稅收優惠政策兩個方面，主要是通過國民收入分配和再分配，運用投資、補助、貼息、稅收等政策手段對農業農村發展給予支持。在支出方面。目前中央財政直接支持“三農”支出有15大類，按照這個口徑，1998—2003年，中央財政直接用于“三農”的支出累計9650億元[1]。重點用于包括大江大河治理在內的農業農村基礎設施建設、農業科技進步和農業結構調整、農業綜合開發、林業生態建設、抗災救災、農村扶貧開發、農村稅費改革和農村其他改革、農業行政事業管理、農村中小學教育、農村衛生、農村社會保障和救濟等。在稅收方面。主要有農業稅輕稅政策、農業稅減免政策、農產品加工增值稅抵扣和出口退稅政策。此外，國家財政還通過利用外資支持農業農村發展。
分析近年來財政支持“三農”政策的轉變和形成過程，主要有以下六個特點：
一是中央財政支持“三農”支出總量保持較快增長。由于體制和財力狀況，1998年以前財政支農資金總量規模比較小，1997年中央財政支持“三農”支出700億元左右，全國各級財政用于“三農”的投入大約在1500億元左右。1998年，國家實施積極財政政策，當年中央財政支農資金總量增長高達40%以上，主要是國債資金用于長江、黃河等大江大河治理的投入增加較多，此后這個規模一直保持在300—400億元。到2003年，中央財政支持“三農”支出規模1950億元，比1997年增長1.78倍。2004年，中央財政年初預算用于“三農”的支出比2003年增加300億元，增長20%以上。加上后來中央出臺一系列政策的因素，實際執行結果，中央財政用于“三農”的支出2626億元，增長22.5%，資金投入數量和增長幅度均為近年來最高。
二是中央財政支持“三農”支出結構發生顯著變化。由于改革開放初期國家大幅度提高農產品價格，加上流通體制改革的原因，主要用于流通領域的農產品政策補貼支出一直在“三農”支出中占有最大的比重，1998年為35.29 %。1998年主要江河發生特大洪水以后，借實施積極財政政策之力，國家加大了對主要江河堤防建設和病險水庫除險加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業生態建設的投入，水利和林業的支出比重大幅度上升，6年用于水利建設和林業生態建設支出分別為1700多億元、1300多億元，分別占中央財政支持“三農”支出的17.1%和13.3%。2000年以后，隨著農村稅費改革試點的推進，農村稅費改革轉移支付支出逐步成為中央財政支持“三農”支出的一個重要部分，比重從2000年的0.8%迅速提高到2003年的15.88%。與此同時，農產品政策性補貼下降到2003年的22.01%，下降13個百分點。從農業內部結構來看,由于一度糧食過剩，直接支持糧食生產的支出有所下降，原先設立的發展糧食生產專項資金到期取消，支援農村生產支出和農業綜合開發資金中用于農業結構調整、發展經濟作物多種經營的支出有所上升。
三是推進農村稅費改革改變了過去政府與農民“取、予”的傳統格局。農村稅費改革是農業農村發展進入新階段以后，黨中央、國務院為解決“三農”問題做出的一項重大決策，也是1998年以來財政支持“三農”政策的全新內容。從2000年安徽省試點，到2003年全面推廣試點，農村稅費改革不僅使全國農民負擔普遍減輕約40%;而且實現了改革第一階段“減輕、規范、穩定”的目標，逐步理順了長期以來模糊不清的國家、集體、農民的經濟利益關系，改變了政府與農民之間“取多、予少”的傳統利益分配格局。按照WTO貿易規則計算，我國水稻、玉米、小麥等農產品單位含稅和財政補貼相抵，過去一直是“負保護”，這也是我國水稻、玉米、小麥等農產品成本高于美國等同類產品的原因之一。農業稅減免后是“正保護”，這也是“取予”關系轉換后的結果。國家與農民之間傳統利益分配格局的再一次轉變，其意義在某種程度上不亞于實行家庭承包經營的農村改革。
四是把農村社會事業發展和公共基礎設施建設逐步納入公共財政的支出范圍。過去對“三農”的支持主要是支持農業生產，而農村道路橋梁等基礎設施和教育文化衛生等社會性支出基本靠農民自籌解決，導致農村“三亂”和干群關系緊張。黨的十六大提出“統籌城鄉社會經濟發展”后，從2003年起，中央財政用于農村公共基礎設施建設和農村教育衛生等社會發展方面的支出大幅度增加。農村社會事業發展和農村公共基礎設施建設開始逐步納入公共財政支出的范圍。
五是支農支出方式發生重要轉變，對農民直接補貼的比重大幅度提高。長期以來，財政支農方式主要是以間接為主，或者是項目投資、項目補助，或者是對流通領域的間接補貼，對農民或農業直接補貼的比重比較低，只有農村救濟費、農業稅災歉減免等，數額極小。實行退耕還林工程和農村稅費改革以后，支農支出的方式開始發生轉變。2003年,中央財政支農支出中,屬于直接補貼農民的部分包括農村稅費改革轉移支付、退耕還林補貼、農業稅災歉減免補助、農村救濟費、森林生態效益補償，農民直接受益的比重約占28%左右。2004年，又新增了糧食良種補貼、對種糧農民直接補貼、農業機械購置更新補貼等項目，初步計算，農民直接受益的比重占36%。支農方式的轉變不僅在一定程度上提高了財政支農資金的效率，而且也說明了我國開始以市場為導向，充分利用世貿組織的規則制定實施財政支持“三農”政策。
六是財政支農指導思想從以農業生產為本向以人(農民)為本轉變。近年來，國家財政支農政策實現了從支持農業生產，到支持農業結構調整，再到支持農民增收的轉變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進農民增收的措施。包括農民就業技能培訓、支持農業產業化、支持農民專業合作經濟組織、扶持糧食主產區、農村稅費改革及取消農業特產稅、降低農業稅稅率或免征農業稅、清理欠發農民工工資等。目前這些政策已經開始顯效，特別是2004年，由于政策力度大，直接作用強，農民人均純收入達到2936元，比上年同期實際增長6.8%，1成為自1997年以來農民收入增幅最高的時期。與此同時，中央財政不斷加大支持扶貧開發的投入力度，1998—2004年，中央財政扶貧支出累計達到732.93億元，支持貧困地區改善生產生活條件，提高貧困地區農民收入，使農村貧困人口由4210萬人減少到2600萬人，貧困發生率下降到3%。
二、財政支持“三農”政策的基本評價
任何事物都有一個從量變到質變的過程，以2004年作為重要分水嶺，經過多年來的不斷調整、創新，一個與社會主義市場經濟體制大體相適應，以推進農村全面小康建設和促進農民增收為目標，以確保國家糧食安全、統籌城鄉發展、推進農村改革、加快農村社會事業全面進步等為主要內容的新型財政支持“三農”政策框架體系已經顯現。這種新的政策框架體系盡管延續了過去一些政策的內容，但其包涵的理念、主要政策內容和政策作用方式，與以前相比有著本質性的改變。
第一，“讓公共財政的陽光逐步照耀農村”成為新時期財政支持“三農”的重要指導思想。公共財政資源配置向農村覆蓋，不僅是公共財政理論建設和實踐方面的重大創新，而且與農業“重中之重”的認識、“城鄉統籌發展”的方略、“多予少取放活”的方針等構成了新時期解決“三農”問題的全新理念體系。
第二，“兩減免三補貼”徹底打破了國家與農民之間的傳統的“取予”關系格局。從新中國成立到20世紀70年代末，我國工業化的推進主要依靠從農業汲取積累資金，國家與農民之間的“取”遠遠大于“予”。改革開放以后，國家雖然從投入資金、提高農產品價格、改善農業貿易環境等方面加大了對農業的支持，但“取”大于“予”的格局沒有發生根本轉變。2004年首次出臺的“兩減免三補貼”政策，不僅宣告了延續上千年的“皇糧國稅”歷史的終結，而且使國家與農民之間的利益分配關系發生了本質性變化，同時昭示了“城市支持農村、工業反哺農業”的開始。
第三，按照科學發展觀的要求布局財政支持“三農”的各項政策。新的財政支持“三農”政策體系，強調以人為本，突出協調發展，圍繞農村全面小康建設戰略，以促進農民增收和確保國家糧食安全為重點，把支持農業生產與加強生態建設結合起來，把支持農村經濟與發展農村社會事業結合起來，把繁榮農村與加快城市化有機結合起來。政策布局逐步朝著促進“五個統籌發展”方向進行調整。
第四，直接補貼農民成為財政支持“三農”新的重要支持方式。據計算，2004年中央財政支持“三農”支出中農民直接受益的比重達36%，比上年提高了8個百分點。全國農民由于政策因素人均增加收入40—50元，糧食主產區的農民增收更多。直接補貼農民，不僅顯著提高了農民直接受益的程度，而且政策導向明確，激勵效應大大增強。從2004年農業農村經濟運行的結果看，能夠實現糧食增產、農民增收的“雙增”目標，主要因素是“天幫忙、人努力、糧價高、政策好”，其中，政策好發揮了非常重要的作用。一是充分調動了農民種糧積極性，增加了糧食播種面積，為全年糧食增產打下了很好的基礎。二是大幅度增加了農民的收入。同時，直接補貼方式的廣泛運用為進一步完善財政支持“三農”政策也提供了一個契機。
這些帶有根本性的轉變，對于推動城鄉二元結構轉變、破解“三農”難題，對于構建公共財政體制、完善公共財政理論建設，對于積累豐富宏觀調控經驗、加強對農業的支持保護，具有多方面的積極意義。但任何事物都是一分為二的。隨著工業化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業農村經濟社會發展進入了一個新的階段。面對新情況、新形勢，現行的財政支持“三農”政策體系也存在一些比較突出的問題。
第一，糧食安全長效機制沒有形成使得財政支出潛在壓力加大。20世紀80年代以來，我國糧食供需關系曾經歷幾次波動，經歷了糧食大幅度增產、庫存過大、財政負擔過重，到糧食連續減產、庫存持續下降的過程，短時間內出現如此大幅度波動的主要原因之一是農業政策在支持糧食生產和農業結構調整(壓糧擴經)之間的不斷變化，確保糧食安全的長效機制沒有形成。2003年年底出現的糧價大幅上漲，中央政府在加強宏觀調控中采取了一系列刺激糧食增產的措施。目前，已經出臺的政策有，對種糧農民的直接補貼，對大豆、小麥、玉米和水稻等的良種補貼，農業基本建設投資和農業綜合開發資金向糧食主產區傾斜，免征農業稅或降低農業稅稅率，大型農業機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農業土地開發，農業生產資料價格補貼，糧食流通體制改革。這些政策直接力度大，效果明顯。2004年全國糧食總量4695億斤，增產388億公斤1，比上年增長9.0%。除了上述這些直接的支持政策外，還有一項重要的糧食政策措施，就是最低收購價政策。2004年，由于市場糧價普遍高于最低收購價，實際上財政沒有為此發生支出。但隨著糧食供求關系的轉變，一旦市場糧價降至最低收購價之下，國家將按最低收購價敞開收購，價差補貼及所需其他費用最終還將由財政特別是中央財政承擔，潛在的支出壓力隨時可能浮出水面。
第二，財政支持“三農”政策的導向作用沒有有效發揮。在市場經濟條件下，財政對“三農”的支持，一個重要方面就是通過各種有效的杠桿，引導、鼓勵社會其他方面進入農業農村，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財政政策的導向作用沒有很好的發揮，社會其他方面投資農業農村的比重下降。2001年的一個研究1分析表明，當年全社會對“三農”的總投資為14280億元，其中各級財政投入3331億元，占23.3%;信貸資金3030億元，占21.2%;農戶投入7018億元，占49.1%;企業(包括農墾農場等)投入812億元，占5.7%;利用證券市場籌資和利用外資89億元，占0.6%。從趨勢看，只有財政投入的比重在上升，并保持10%以上的增長率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。據統計，2002年，在中國所有金融機構的貸款余額中，農業和農村中小企業貸款只占全社會貸款的10.4%。2龍頭企業和農戶貸款難已經成為普遍現象。如果僅僅依靠財政加大對農業農村發展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經濟體制也不相符合。原因之一，是農業農村公共基礎設施建設滯后，農業農村投資的良好環境沒有形成，盈利少、風險大制約著工商資本和社會其他資本進入農業農村發展領域。原因之二，是對由市場機制調節的領域、產業、環節，政府和財政如何支持，沒有找到很有效的途徑和手段，每年投入的資金也很有限。原因之三，財政資金使用比較分散。目前，財政支持“三農”支出的科目分類、管理體制和格局是從傳統的計劃經濟體制下演變而來，在每一個政府級次中，財政支農資金大都分屬多個政府職能部門管理，由于部門之間對中央統一政策的理解、管理要求不同，往往會導致同一性質、同一用途的資金分散在多個項目、多個地區。目前比較典型的表現在基礎設施建設和生態建設方面，水利建設分別有來自水利部門、發展與改革委員會系統、財政部門等，退耕還林工程資金有林業部門、發展與改革委員會系統、財政部門等，有限的資金無法形成整體合力，直接或間接地弱化了政策的效力強度。
第三，財政對“三農”投入與政府財力增長不對稱，農村公共品供給投資機制不健全。一是中央財政和省級財政投入多，市(地)、縣、鄉(鎮)級財政投入少。初步統計表明，目前財政用于“三農”投入中，中央財政和地方各級財大體各占50%，其中，在西部地區，中央財政投入大約占65%以上，中部地區大約占55%左右。主要原因，一是一部分地區縣鄉經濟發展水平低，財政相對困難。二是體制不順，責任模糊，財權和事權不明晰、不對稱。二是對水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調水，農村小型水利設施建設投入不足。據有關部門研究，近年來雖然用于農業、水利、林業等基本建設投資增長比較快，但投向重大水利工程和生態建設等全社會普遍受益的項目的比重高達80%，而真正用于增強農產品市場競爭力和改善農民生產生活條件方面的投入不足20%，特別是農村小型水利建設投入嚴重不足，農村稅費改革以后，這個問題表現得更加突出。三是農村公共基礎設施建設和社會事業投入來源渠道少，投入不足。農村稅費改革以前，農村公共基礎設施建設和教育、衛生等社會事業發展主要依靠農民投資投勞，每年大約在750億元左右。農村稅費改革以后，由于農村“兩工”的逐步取消，“一事一議”15元的上限控制，原先由農民承擔的投入來源大幅度減少。盡管中央財政轉移支付不斷增加，預算內專項用于農村教育、衛生的支出增長幅度也很大，同時，逐步增加對農村公共基礎設施和農村社會事業發展的投入，但由于中西部經濟不發達地區縣鄉財政困難，財力有限，財政用于縣鄉道路、農村能源、小型水利設施等公共基礎設施建設和教育、衛生等公共服務體系建設等方面的投入與實際需要仍然存在比較大的缺口。
第四，農村稅費改革成本越來越大，中央財政轉移支付范圍越來越寬。農村稅費改革以來，為彌補縣鄉財政出現的短收，中央財政已經安排了巨額轉移支付。這是目前中央財政支持“三農”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著改革試點的深入和免征農業稅，農村稅費改革的成本越來越大，還可能產生一些新的“改革成本”，至少還有四筆賬。一是農林場的稅費改革。目前絕大多數農林場沒有參加稅費改革，農工的稅費負擔已經明顯高于周圍農村農民負擔，推進農墾農場林場稅費改革需要中央財政安排相應的轉移支付。二是全部免征農業稅。未來幾年內全國農業稅全免，估計需要增加轉移支付200多億元。三是稅費改革后的農村公益設施建設。稅費改革以后取消了“兩工”，少量的公益事業投資通過“一事一議”來解決，多數農村基礎設施投資需要公共財政承擔，如鄉村道路橋梁、小型水庫和灌渠等水利設施建設和維護等。四是農村稅費改革引起的一次性改革成本。如精簡鄉鎮機構和人員需要的安置費用，清理化解鄉村債務可能引起的相應支出等。這些都需要給予關注。
總之，隨著農業稅的逐步取消和直接補貼規模的增加，國家與農民的經濟利益分配關系由過去“索取”機制向“給予”機制轉換，這種轉換符合科學發展觀和“統籌城鄉經濟社會發展”的要求，與建立和完善社會主義市場經濟體制的方向基本一致，面臨的問題也是隨著政策轉型而生，需要客觀地對待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。
三、完善財政支持“三農”政策面臨的發展要求
隨著2004年中央各項“三農”政策的貫徹落實和國家宏觀調控措施的到位，農業農村經濟和整個國民經濟運行處于良好的勢態，這既為實現國民經濟社會全面、快速、可持續發展和財政政策轉型奠定了良好基礎，也為進一步完善財政支持“三農”政策提供了有利的條件，提出了新的要求。
(一)穩定增加糧食供給仍然是宏觀調控的一項重要內容。分析當前農業農村經濟運行態勢，今年糧食總產量達到4695億公斤的年初目標。如果加上一部分進口，糧食供求緊張的狀況將會得到緩解。但供給與消費之間仍將存在一定的缺口。與此同時，保障糧食安全和保證糧食供求平衡的長效機制還沒有穩定形成。因此，進一步提高糧食產量，增強糧食綜合生產能力仍將是今后一段時期農業農村發展的一項重要任務，也是繼續加強宏觀調控的一項重要內容。對于財政來講，就是要從國家安全的大局出發，通過有效的措施，通過建立完善的市場調節機制和適度的干預、支持機制促進糧食的有效供給。
(二)增加農民收入，拓展農村消費是實現國民經濟平穩增長和經濟結構戰略性調整的一項重要任務。提高農民收入是解決“三農”問題的核心，也是今后一段時期農業農村工作的首要任務。由于政策推動、價格上漲、氣候等因素，2004年，全國農民人均純收入2936元，比上年增長6.8%。但與城市居民收入相比仍有相當大的差距，而且從目前的情況看，今后一段時期內農民增收空間有限，難度加大。農民收入的低水平使得擁有近8億人口的農村消費市場難以擴張，消費結構難以升級，直接或間接地影響國民經濟平穩增長和經濟結構的調整。相比較而言，現階段農村居民的收入消費彈性系數遠遠大于城市，因此，提高農民收入不僅對解決“三農”問題，對于實現國民經濟和社會全面、協調、可持續發展均有重要意義。這客觀要求財政政策要針對農民增收的關鍵環節和農村消費的外部環境進行有效的支持。
(三)調整支出結構，繼續加大對“三農”投入是財政政策轉型和建設公共財政體制的題中之義。“讓公共財政的陽光照耀農村”、“建立覆蓋農村的公共財政制度”在2004年的財政支出特別是中央財政支出中已經得到了初步的體現，傳統的公共財政資源配置格局有所松動，但沒有根本性的變化。分析1998年以來中央財政用于“三農”支出的情況，盡管支持“三農”支出保持持續增長，但占中央財政總收入(包括中央本級收入和上解收入)或總支出(包括中央本級支出和中央轉移支付)的比重沒有相應提高，并且年度間不均衡。1998年比重最高，分別為21.41%和18.23%;2003年比重最低，分別為15.46%、12.27%;2004年有了大幅度回升。因此，作為公共財政建設的重要內容，隨著財政政策的轉型，財政支出結構調整的重點之一就是要切實加大對“三農”的投入，逐步實現由過去“農業支持工業、農村支持城市”向“工業反哺農業，城市支持農村”的轉變。這也是貫徹落實科學發展觀和適應經濟發展階段轉變的要求。
(四)經濟全球化迫切要求提高中國農業整體素質和增強農產品市場競爭力。加入WTO以后，中國農業日益融入世界經濟，中國農產品面臨國內、國際兩個市場的競爭，單純依靠政府補貼既不能從根本上增強農產品市場競爭力，也不符合國際貿易規則，必須依靠科技化、市場化、規模化從整體上提高中國農業素質，不僅使中國的農業能夠養活中國人，而且要使從事農業的人能夠富裕起來。
四、完善財政支持“三農”政策的幾點建議
按照黨的“十六大”提出的實現全面建設小康社會的戰略目標和全面、協調、可持續的科學發展觀的要求，今后一段時期內解決“三農”問題的任務，主要分為三個方面，第一，加強農業基礎地位，促進農產品的有效供給和農業現代化建設。特別是糧食棉花等大宗農產品的現代化生產經營和有效供給。第二，深化農村改革，完善農村市場經濟體制。第三，提高農民收入水平，縮小城鄉和區域間差別，促進城鄉社會經濟協調發展。因此，進一步完善財政支持“三農”政策，必須立足穩定增強糧食綜合能力、較快促進農民收入增加這兩個主要目標，不僅要保持必要的支出增長幅度，體現公共財政資源分配向農村傾斜;而且要合理確定支出重點，優化支出結構，在解決“三農”問題中有效配置公共財政資源。
(一)保持必要的財政支持“三農”支出的增長幅度。資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執行的基礎，這客觀上要求今后一段時期內財政支持“三農”支出必須保持一個較高的增長幅度。隨著我國經濟發展階段的轉變和國家財力的增強，保持較高的增長幅度，不僅必要，而且也有可能。關鍵是要切實調整國民收入分配結構和財政支出結構，通過多種途徑，逐步建立多元化穩定增長的財政支持“三農”資金的投入機制。第一，保證國家財政對農業資金投入的法定增長，認真落實人代會通過的農業財政支出預算。第二，調整存量與調整增量并舉，以調整增量為主。在存量調整方面，重點是深化機構改革，壓縮行政事業經費和人員經費，增加現有財政資金中用于農業發展的比重;在增量調整方面，逐步提高新增支出中用于農業農村的比重，逐步提高國債資金用于農業農村的比重。第三，發展農業是各級政府的共同責任，中央財政要增加對農業的資金投入，地方財政特別是省一級和地市級財政也要不斷增加對農業的資金投入，過去雖然在政策上有要求，但缺乏硬性的規定。第四，開辟新的資金來源渠道。當前主要是落實“土地出讓金一部分用于農業土地開發”的政策。第五，整合農業財政資金，提高支持效率。第六，制定稅收、補貼、貼息等方面的優惠政策，建立農業投入的激勵機制，積極鼓勵和引導農民、工商企業資金、信貸資金和外資等增加農業投入。
(二)根據發展態勢和公共財政原則，合理確定財政支持“三農”資金的有效配置。對照過去7年中央財政支持“三農”支出情況，今后一段時間內中央財政支持“三農”支出將有一些新的變化，其中有的支出會增加，有的支出會保持穩定，有的支出會減少。一是隨著國債規模的縮小和大江大河治理任務的逐步完成，水利基本建設投資將會逐步減少，這就有可能調整一部分資金用于農村中小型水利設施建設、農業綜合開發、農業科技等方面，重點加強農業綜合生產能力的穩固基礎。二是農村稅費改革和相關配套改革的投入可能是今后幾年增長較快的一項，但在完成農業稅減免后將穩定在700億元左右。三是林業生態支出繼續增加，但隨著退耕還林進度的放慢和天然林保護政策的完善，天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理和森林生態效益補償等四項支出規模將控制在每年400億元以內。四是隨著糧食市場的放開，一定時期內農產品政策補貼的總量有可能增加，但比重會有所下降。五是農村公共基礎設施建設和教育衛生事業支出將大幅度增加。各級財政將把新增教育衛生文化支出主要用于農村，同時，農民就業技能培訓、農村扶貧和救濟等方面的支出也應有較大增長。
(三)抓住重點產品、重點區域和重點環節，促進建立糧食安全的長效機制。總的原則是“財政重點保障糧食安全，市場為主發展多種經營”。在品種上，財政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災害救濟、糧食安全儲備等。在區域上，中央財政主要支持糧食商品率高、外調糧食多的13個糧食主產區，其中重點是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省區。在環節上，重點促進糧食安全長效機制的形成。一是堅持糧食直補政策，把糧食直補從“農民收入補貼”轉變為“糧食生產補貼”，與糧食商品糧數量或產量掛鉤。二是相應增加主要糧食品種科技攻關和技術推廣的投入，提高糧食生產和儲備的科技含量。三是實行最低收購價要限制品種、政策量化。品種、區域范圍不宜過大，便于財政部門提前測算出所需支出，落實相應資金，發揮最低收購價的保護作用。四是堅持走糧食生產經營的市場化、規模化道路。放開糧價和銷售，使糧價上漲到糧食生產和經營有利可圖的水平，調動糧食生產者的積極性。同時在良種補貼、直接補貼、農業機械補貼、基礎設施投資、農業綜合開發等方面實行規模化政策導向。通過市場化、規模化、科技化建立國家糧食安全的長效機制。
(四)貫徹科學發展觀，加強農業基礎設施建設，完善林業生態建設機制。一是在壓縮國債項目規模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎上，調整一部分水利投資用于農田基本設施建設。重點支持大中型灌區、中小型水利設施、病險水庫除險加固、土地治理等。二是及時總結天然林保護、退耕還林、防沙治沙、森林生態效益補償等工程的經驗，改進投入機制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續資金來源問題，防止出現過度依賴財政投入，逐步形成生態建設的良性循環。
(五)讓公共財政的陽光逐步照耀農村，區分東中西部地區采取不同的支持政策。堅持公共財政覆蓋農村方向和分類指導、支持的原則，逐步打破城鄉二元結構，實現城鄉協調發展。要充分調動地方政府的積極性，允許具備條件的地方如北京、上海、江蘇、浙江等先行探索建立農村最低生活保障、醫療、養老等制度，及時總結經驗。從中央財政來講，要把公共財政覆蓋農村的重點放在中西部，抓住幾件事情作為突破口來推動公共財政向農村延伸。一是逐年增加對“六小工程”的財政投資，取代農民集資、投工投勞自辦公益事業;二是對“非典”和愛滋病等傳染性疾病實行城鄉統一防疫和免費治療，完善農村衛生防疫體系，逐步建立完善以大病統籌為主要內容的新型合作醫療制度;三是對進城務工人員統一納入當地城鎮公共財政的支出范圍，給予平等的“市民待遇”;四是中央財政扶貧資金要集中用于扶貧工作重點縣，在著力解決2900萬特困人口溫飽問題的同時，加大對貧困地區公共基礎設施建設和教育衛生等事業發展的支持。
(六)著力建立財政支持“三農”政策有效引導機制。第一，發揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業。通過對現有財政支持農業資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業充分利用市場機制進行融資擴張和發展，改變財政包攬過寬的局面。這涉及到加快改革農村金融體系、促進工商資本投資辦農業等。從財政角度看，主要是解決三個方面的問題：支持農業產業化龍頭企業、支持農民專業合作經濟組織、支持對農戶的小額信貸。一是繼續用好農業科技成果轉化資金，扶持中小農業科技型龍頭企業的發展。二是從農業綜合開發資金中安排一部分資金，采取參股的方式用于農業龍頭企業發展，發揮企業“孵化器”作用。三是逐步改進對農業龍頭企業和農產品加工業的支持方式，采用貼息、補助等多種手段和杠桿辦法，促進農業產業化加快發展。四是加大支持農民專業合作經濟組織發展的力度，提高農民與市場對接的組織化程度。五是在搞好現有小額信貸試點和小額扶貧貸款進農戶試點的基礎上，探索擴大規模。六是在總結農業保險試點經驗的基礎上，逐步探索在各地建立農業保險公司并尋求財政支持農業保險的政策途徑。第二，推進農村稅費改革和做大地方經濟、財政“蛋糕”并舉，在增加中央轉移支付的同時增強地方政府支持“三農”的財力和責任。中央提出農村稅費改革分兩步，第一步“減輕、規范、穩定”的任務已完成，今年起進入第二階段，任務是“兩取消、三改革”。幾年內全免農業稅將會使地方特別是農業縣的財政收入來源銳減，如果全部依靠中央轉移支付來彌補地方減收，會使中央財政負擔過重。因此，要抓緊采取有效措施支持、幫助地方做大經濟和財政“蛋糕”，緩解縣鄉財政困難。一是完善中央財政對中西部地區的轉移支付制度，進一步完善省以下財政管理體制，進行“省直管縣”的財政體制改革試點，確保縣鄉正常運轉的財力。二是加大對中西部地區縣鄉發展經濟的支持，要逐步改變支持方式，突出支持的區域重點，增強糧食主產區、貧困地區等縣鄉經濟自主發展的能力。三是合理劃分稅種并適當開征一些地方稅種，相應賦予地方一定的稅收權限，擴大地方財源。四是采取有效手段和方式，推動、促進地方財政加大對“三農”的支持力度。
(七)創新財政支持“三農”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對目前普遍存在的支農資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現象發生在縣鄉兩級的情況，建議按照“項目確定、撥款支付、檢查審計三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支持“三農”資金的直接集中支付。今后中央一級和省一級(包括財政部門和主管部門)的支持“三農”項目可以由部門、市縣確定和申報，資金全部通過國庫支付機構集中直接支付到項目或農民。這樣，一是可以對分散的資金起到整合的作用，通過一個渠道支付為資金整合提供有利的條件;二是項目確定執行、資金支付、資金監管三者分離，既有利于監管，又從源頭上控制資金的規范運行，避免中間流失;三是支農資金集中支付與財政支出管理改革相一致，是把國庫集中支付延伸到農業農村領域，不僅有利于深化農村稅費改革，而且會對政府職能轉變產生重要的積極影響。
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