論我國地方政府怎樣實現社會管理創新(2)

論我國地方政府怎樣實現社會管理創新

　　(四)社會管理中社會組織的限制性困境與適應性創新問題。

　　學界對社會組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關系、自身能力的建設以及成長的動力困境等作了較為詳細的研究，也論證了其具有緊密聯系民眾、維護民眾利益、整合民間資源、積累社會資本、自我管理、自我服務以及提升管理效能等積極特性，因此社會組織被賦予在我國社會管理中發揮“準”主體性作用。我們在肯定社會組織的積極特性的同時，也應該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認同的處境，社會組織的積極特性在我國當前的政治生態下很大程度上是處于一種“應然”狀態。地方政府社會管理創新中所培育的社會組織的功能能否得到有效發揮是有疑問的。這種社會組織所履行的職能其實是屬于傳統的社區服務，其對社會管理客體的服務屬于政府規定的程序性任務。由于受到權力資源依賴、自身能力建設以及公眾的信任度等因素的制約，社會組織在動員社會資源、開展社會協同和培育自我發展的社區組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會管理創新中如何擺脫社會組織這種限制性困境以達到適應性創新，筆者認為目前切實可行的辦法是：①社會組織的他律，涉及到法律環境、政府監管以及社會監督等，為社會組織的創設、發展與運作提供良好的環境;②社會組織的自律，由部門、聯盟或組織內部的成員共同制定規則，以此約束自己的行為，實現內部的自我監管，保護自身的利益;③提升社會組織的責信度，包括強化自主性、增強公信力、弱化行政性、提升運作能力以及內化組織集體認同等。

　　(五)社會管理中社會工作專業隊伍建設應系統提升。

　　隨著對我國當前社會問題的性質、結構與原因認識的加深以及對人本理念的認同內化，政府在社會管理領域越來越強調平等協同式管理。平等協同式管理認為要想使民眾真正地認同，就要尊重民眾，講道理釋規范。在社會管理創新過程中，社會工作可以從制度與功能兩個維度對社會管理發揮協同作用。與其他工作方法相比，社會工作具有獨特的優勢;與其他專業人才和專業機構相比，社會工作人才和專業社會工作機構具有獨特的優勢;與傳統社工相比，專業社工是專業人員的行為活動，其任務都具有特定的諸如社會公平、社會團結、社會整合、社會分配、社會福利、社會發展、社會穩定以及社會秩序等社會性目標，它的基本社會功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發揮社會公平、社會團結及社會福利等作用。我國地方政府社會管理創新中社工隊伍建設問題在于：社工專業化職業化水平低;社工人才的教育、使用、評價、激勵等管理機制尚未建立健全;社區社工社會認可支持程度弱;社工運作獨立自主性低等。各地社會管理創新中需要大力發展的不是以往行政性、非專業化的社會工作，而是以專業為基礎、以助人為宗旨的社會工作，是以民間組織與職業社會工作者為主體的社會工作。這種專業化的社工模式既要適應本區域社會文化環境，又要對開展社會工作所在社區的社會管理和社會服務體制進行嵌入，更要主動與所在地行政機關協調與溝通，最終實現其社會服務、社會支持以及助人自助的目標和功能。

　　二、對當前我國地方政府社會管理創新理念與政策的思考。

　　通過對各地社會管理創新的文獻搜集、實地調研、經驗總結以及模式對比，筆者認為地方政府在今后深化社會管理創新過程中可以從以下幾個維度切入。

　　(一)尋求社會管理從剛性管理向柔性管理的轉化。

　　“剛性化”穩定思維必定會產生“剛性社會管理”。剛性社會管理奉行以規章制度為本，以一種機械的非人性化的憑借體制約束、獎懲規則等手段進行的社會管理，它無法發揮社會管理實施主體的能動性。在當前我國地方政府社會管理創新過程中，不管是“大綜管模式”、“網格化管理模式”、“大調解機制”還是“精細化管理模式”等，其實都呈現出一種剛性化特征。而柔性化社會管理則是“以人為本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社會管理客體的心性與行為規律而施以的非強制性管理方式。這種社會管理方式如果適用恰當，既可以激發社會管理實施主體的效能感并引發其對管理目標的內化，也可以增強社會管理客體對社會管理主體行為的信任度并提升其權威。因此，地方政府在尋求社會管理創新從剛性管理向柔性管理轉變的過程中，除了繼續創新社會管理理念與整合現有的社會管理體制機制以外，還應該更加注重社會發展、社會融合以及加強文化建設等，真正地形成“安全、穩定、有序、活力”的社會氛圍。

　　(二)探索社會管理從分類控制向嵌入監管的轉化。

　　社會管理系統并不是一個封閉固化的結構體系，而是一個不斷發展與演化的開放性系統，它會依據社會政治經濟的發展而不斷地作出調整。學界在理解我國當代國家-社會關系上所運用的公民社會、法團主義、公民社會制衡國家以及總體制度等理論范式，由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會管理的現狀。康曉光等通過考察國家對多種社會組織的實際控制而提出了“分類控制體系”理論范式，并通過與其他范式的比照，認為它是理解我國國家與社會關系的“理想類型”。“分類控制體系”是指政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論范式的基礎上，康曉光等又提出了“行政吸納社會”的理論范式，其核心機制是控制與功能替代[2]。在上述理論范式的基礎上，唐文玉提出了“行政吸納服務”的理論范式，其核心互動機制是“支持”與“配合”，主要價值目標是增強公共服務能力，提高服務質量與水平[3]。事實上，我國社會發展各個階段的社會管理模式已呈現出“體制吸納”的鮮明特征：第一階段表現為組織吸納(單位制);第二階段表現為政策吸納(社會精英介入公共權力領域);第三階段表現為體制吸納的擴展與轉向[4]。我國地方政府可在“行政吸納服務”基礎上引入“嵌入監管”的社會管理模式。與公民社會等強調國家與社會相分離的理論范式相比，“行政吸納+嵌入監管”的社會管理模式更適宜于我國的現實狀況。因為政府的職能改革、執政成本與社會風險控制、社會結構與社會需求的多元化以及社會組織的自利邏輯等因素為社會管理客體適應與接受這種模式奠定了良好的現實基礎。

　　(三)發揮社會管理中非正式制度與正式制度的協同效能。

　　雖說“非正式制度”在概念上是個“泊來品”，但在我國社會管理實踐史中卻早已成為一種實效的管理理念。民眾所特有的價值觀念、倫理規范、風俗習慣以及意識形態等都會影響社會管理的體制構成、效能以及創新。我國體制改革以及“單位制”解體后，從政府分化出的大量社會服務、社會管理以及社會保障實際上部分是由具有非正式制度特性的社區來承擔的。大量的社區治理經驗研究也表明，社區治理的實現不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動人口管理為例，地方政府在推行實有人口信息系統建設、類別化監管以及組團式走訪機制等正式制度建設的同時，更應在區域內厘清流動人口與城市安全的復雜關系，包括流動人口群體內部異質性、社會排斥與社區區隔、社區參與與社區治安以及社區支持與社區融合等問題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區隔，樹立個體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導民眾的寬容度，增強流動人口的城市認同感;在社會協同方面，結合社會組織的力量，政府制定協助流動人口更順利地適應城市生活的各種免費項目，等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達成政府社會管理創新中制度協同的“累積效應”。

　　(四)強化社會管理中制度系統功能耦合及后續發展能力。

　　系統論認為任何事物都是一個系統。系統是由相互聯系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結構與功能的整體。社會管理制度也是一個由不同要素構成的系統，它絕不僅僅是一些規則的集成與組合。制度的經驗研究表明，基礎制度越高的制度穩定性越強，因為它能使社會管理處于合理有效的信息調節之下。社會管理的有效性是由該項制度系統的耦合性質與程度、耦合方式與層次、外部環境以及信息溝通等相關的自變量及其相互間關系決定的。從功能上看，社會管理制度系統應包含強制機制、汲取機制、共識機制、監管機制、協調機制、表達機制、整合機制以及再分配機制等八大機制。我國地方政府應進一步強化社會管理中制度系統各功能機制的耦合度，才能更好地發揮社會管理的效能。因為社會管理制度系統這八大機制具有較強的關聯性：表達機制能保證獲取社會信息的真實性而有利于社會管理決策;共識機制能保證信息的有效性而降低社會管理成本;協調機制能保證社會管理決策的執行力度;監管機制能影響從行動到反饋再到協調的社會管理執行過程;再分配機制能為社會管理奠定合法性基礎;汲取機制能為社會管理增添多元力量;整合機制可以實現社會管理從條塊分割到整體協調管理;強制機制能保證社會管理的有效執行。因此，地方政府在社會管理創新過程中可以這八大機制為切入點，統籌兼顧，逐漸從局部到整體強化社會管理中制度系統的功能耦合以提高其后續發展能力。